Er bistand løsningen på verdens problemer?

Nikolai Hegertun

Seniorrådgiver i Norads kunnskapsavdeling

Dette er en kronikk. Meninger i teksten er skribentens egne.

Bistandsdebatten er tidvis lite opplysende. Som oftest raser den mellom to leire. Den ene anklager bistanden for manglende, eller til og med negative, resultater. Den andre virker tvert imot nokså begeistret over bistandens resultater. Hvordan skal vi forstå dette?

Problemet er ikke nødvendigvis de faktiske resultatene bistanden oppnår, men spriket mellom ulike premisser og forventninger som alltid ser ut til å skape en polarisert debatt.

Det er mye bistanden ikke klarer å gjøre noe med:

• Bistanden hadde lite å gjøre med det enorme fallet i ekstremfattigdom vi så globalt utover 1990- og 2000-tallet. Det kan vi i stor grad takke land som Kina, India og Vietnam for.
• Bistanden har ikke klart å gjøre så mye med globale kriser som klima- og naturkrisen, pandemien eller de store konfliktene i Etiopia, Sudan, Ukraina og Gaza i senere år.
• Delvis som et resultat av dette har ikke bistanden klart å forhindre at mange lavinntektsland har falt ytterligere tilbake i årene 2020–2023, at fordrivelse av mennesker øker, og at hungersnød og sult har økt i senere år.
• Og selv om den virkelig har forsøkt, har ikke bistand klart å «mobilisere» private investorer i den skala vi trenger for å få fart på næringslivet i fattige land.
• Bistanden kan ikke redde de enormt ambisiøse bærekraftsmålene som er noen få år fra å bli skrinlagt som en stor skuffelse.

Premisset som ligger til grunn for disse forventningene – og skuffelsene – er imidlertid galt. I dette store bildet er bistanden en nokså begrenset ressurs, som kun kan løse noen problemer. Og bistanden vil alltid kun bli så god, og så viktig, som vi på giversiden tillater den å bli.

Giversiden

La oss ta for oss «tilbudssiden» først, giverlandene. I snitt har de aldri klart å mobilisere noe i nærheten av FNs mål om 0,7 prosent av bruttonasjonalinntekt til bistand. Likevel har bistanden alltid blitt strukket over nye land og ambisjoner, overlesset, fragmentert og delt opp etter politikeres forgodtbefinnende.

Offisiell bistand (ODA), kom til i en svært unik tid rett etter andre verdenskrig da politikere i vesten forpliktet seg til å bistå andre land og deres borgere i kampen mot fattigdom.

Bistanden ble dog raskt et middel for stormaktsrivaliseringen under den kalde krigen, og i ettertid har vi aldri klart å etablere lignende institusjoner for alle de andre problemene verden har snublet over siden – og som langt fra alltid sammenfalt med bistandens opprinnelige mandat: klimakrisen, pandemier, forsøpling av havene, fordrivelse av mennesker, gjeldsproblematikk og flyktningstrømmer.

Les: Kirkens Nødhjelp: «Bistanden utvannes, får stadig mindre effekt»

Derfor tyr rike land som regel til den samme gamle bistandspotten når noe som har en viss «utviklingsrelevans» trenger finansiering. Når politikere i europeiske land vil kutte i bistanden bør de derfor vite at veldig mye av det europeisk bistand i dag går til er problemstillinger Europa selv har interesse av å løse.

Det kan for eksempel være å finansiere flyktningtiltak i egne land, klimatiltak i mellominntektsland, EUs flyktningavtale med Tyrkia som stanset flyktningkrisen i 2016, holde hjulene i gang i Ukraina (som avhjelper Ukrainas krigsinnsats) og humanitær bistand som «hjelper de der de er».

Det aller meste av dette skaper ikke den langsiktige utviklingen bistandskritikere i giverland krever av bistanden. Fattige land i Afrika er nemlig ikke i nærheten av å få like mye bistand som formålene nevnt over.

En slik «strategisk» benyttelse av bistanden er blant de viktigste årsakene til at bistanden ikke er så effektiv som vi ønsker.

Man kan saktens spørre seg om de fleste giverland egentlig ønsker seg en veldig effektiv og fattigdomsreduserende bistand. Trolig ønsker mange heller å fortsette praksisen med en fleksibel budsjettlinje som lar dem forfølge mange internasjonale engasjement og forpliktelser – samtidig som dette sikrer dem internasjonal anerkjennelse som rause givere overfor verdens fattige.

Les: Tidligere utviklingsminister Solheim mener bistand er «ekstremt overvurdert»

Mottakersiden

Hvis vi ser på «etterspørselssiden», «mottakerlandene», har bistand aldri vært en avgjørende faktor i de fleste lands utvikling. Bistand har nok derimot spilt en rolle i å vedlikeholde tjenester og institusjoner i land som har hatt de fleste forutsetninger mot seg.

Bistand er på sitt beste komplementerende til gode utviklingsprosesser i land, eller som et plaster på såret under kriser. Bistanden har hjulpet millioner av enkeltmennesker til et bedre liv og har trolig over lang tid gitt viktige bidrag til økonomisk vekst. De fleste bistandsprosjekter når sine mål, men effektene er lite bærekraftige om tiltakene ikke overtas av nasjonale aktører. Den enorme fragmenteringen av internasjonal bistand vi har sett i senere år hjelper ikke på dette samspillet.

Fremover vil nok mye bistand gå til sårbare konfliktland der rammebetingelsene for langsiktig utvikling ikke er spesielt gode. Der vil vi antakeligvis fortsatt se det berømte «mikro-makro-paradokset», nemlig at man kan ha mer eller mindre vellykkede bistandsprosjekter uten at landet i sin helhet går i riktig retning.

Les: Fungerer bistand? Tre forskere svarer

Man ser også et kortsiktig-langsiktig-dilemma i bistanden: Land som Kina, har fokusert sine bidrag til fattige land på fysisk kapital og infrastruktur, som trolig gir raskere utslag på økonomisk vekst, har tradisjonelle giverland som Norge fokusert mye på menneskelig kapital som gir effekt på lengre sikt. Bistand kan med andre ord ha liten eller til og med negativ effekt på økonomisk vekst på svært kort sikt, samt avtakende nytte hvis bistandsavhengigheten blir for høy.

Bare de siste ti årene har vi gått gjennom en liten kunnskapsrevolusjon innenfor bistand og utvikling, og vi vet mye mer om hva som fungerer på tiltaksnivå. Etter flere tiår med bistand har vi også samlet mye kunnskap om hvilke rammer utviklingssamarbeidet best fungerer under – som giverland sjelden etterlever i praksis.

Dette handler blant annet om konsentrasjon av bistanden og å alliere seg med nasjonale myndigheter og deres prioriteringer. Bistand kan med andre ord være et svært effektivt virkemiddel, dersom vi vil.

Bistanden blir viktigere

Les: Hvor stor er egentlig norsk bistand?

Fremover vil fattigdommen og behovene være størst i Afrika sør for Sahara og i land med konflikt. Dette er land med tilnærmet null økonomisk handlingsrom. Trolig kan vi ikke forvente at bistanden vil ha like god effekt på økonomisk vekst her, i alle fall ikke på kort sikt.

Bistand kan derimot spille en viktig rolle for å unngå enda verre tilbakeslag. Fattigdomsreduksjon kan likevel skje svært effektivt gjennom for eksempel kontantoverføringer og andre evidensbaserte program som treffer de fattigste husholdningene.

Men i en tid der «utvikling» er blitt en Sareptas krukke av stadig nye behov og kriser er det trolig ingen vei tilbake til en ren fattigdomsorientert bistand.

Det neste som må skje er derfor å restrukturere og skreddersy bistanden etter de svært forskjellige problemene den er satt til å løse. Det er veldig langt mellom for eksempel å sikre humanitære tjenester i konfliktland, skape fred og politisk stabilitet, jobbe for klimaomstilling i mellominntektsland og å bidra til grunnleggende tjenester i lavinntektsland. Vi kan være ærlige om at mye av dette også tjener Norge og verden som helhet.

Dessuten, selv om andelen av menneskeheten som lever i ekstrem fattigdom har gått drastisk ned siden tusenårsskiftet, er antallet mennesker i ekstrem fattigdom omtrent på samme nivå som for 100 år siden. I et slikt perspektiv er ikke én prosent av bruttonasjonalinntekt mye, selv om et årlig utgiftsmål på generøsitet ikke har vært spesielt konstruktiv for å sikre resultatfokus, læring og effektivitet.

«Den siste mila» mot en verden uten ekstrem fattigdom vil bli den vanskeligste, og den som vil være mest avhengig av bistand. Det kommer ikke til å bli enkelt, men vi har mer kunnskap og ressurser enn noensinne og bør derfor tillate oss å gjøre bistanden så god som mulig.