Vi trenger ikke mer, men mindre kontroll over bistanden

Øyvind Eggen

Redaktør i Artikulert og tidligere leder for Kunnskapsbanken i Norad

Dette er et debattinnlegg. Meninger i teksten er skribentens egne.

Riksrevisjonens siste rapport før jul kritiserte UD og Norad for å ikke ha nok kontroll med bistandsmidlene. Det er verken uventet eller bekymringsfullt.

Et viktigere spørsmål er hvordan de ansvarlige responderer på kritikk, både fra Riksrevisjonen og de som på svakere grunnlag hevder at bistand havner i feil lommer.

Svaret er ofte løfter om mer kontroll. Denne gangen fra både utviklingsministeren og Norad-direktøren; UD skal dokumentere bedre og Norad «vil ha sterkt fokus på dette framover».

Kanskje har vi nok kontroll

Det finnes et punkt der vi har nok kontroll med bistandsmidlene. Går vi forbi det punktet, blir bistanden dårligere.

Kontroll krever ressurser, systemer og kompetanse på bekostning av alt annet som forvaltningen må ha på plass for å sette penger i arbeid på en god måte. Et forvaltningsregime dominert av kontroll gir dårligere vekstvilkår for sunt faglig skjønn, risikovilje, fleksibilitet og mye annet som kreves for å gjøre bistanden god.

Men det finnes noe verre enn for mye kontroll. Det er hvis vi betaler høy pris for kontroll uten å høste særlig gevinst, fordi rutinene ikke treffer riktig.

Nulltoleranse for alt

Norge har nulltoleranse for korrupsjon og annet misbruk av bistandsmidler. Det koster mye i form av arbeidstid og konsulentbruk – litt hos Norad, mest hos bistandsorganisasjonene.

Når misbruk avdekkes, går kostnadene i taket. Ofte er det ikke de ansvarlige som betaler mest, men uskyldige sluttbrukere – hvis prosjektstøtte stanses. 

Det sies ofte at korrupsjon rammer de fattigste hardest, men i slike tilfeller kan det faktisk hevdes at nulltoleranse rammer de fattigste hardest.

Det er likevel verdt prisen, hvis det løser store problemer. Men jeg tviler på det.

De fleste sakene som avdekkes handler om underslag, bedrageri og tyveri. Det kan være utro tjenere som jukser med kvitteringer eller skaffer seg privat gevinst gjennom triks ved kjøp av varer og tjenester. Eller ekstern svindel, der kriminelle har utgitt seg for å være mottaker av penger som skulle til andre.

Noen saker handler om internt rot, der en bistandsorganisasjon ikke klarer å dokumentere kostnadene selv om aktivitetene har skjedd – eller at norsk bistand blir brukt til andre gode formål enn avtalt, uten mistanke om at penger er havnet i uredelige personers lommer.

Alt dette er uakseptabelt. Men underslag, svindel, regnskapsrot og avtalebrudd kan skje i alle organisasjoner og i alle land. (De største sakene i norsk bistand har skjedd hos statlige institusjoner, nemlig Norfund og to norske departementer.) 

Når slikt skjer i privat sektor, bokføres det som tap – eller svinn, hvis beløpet er lite. I bistanden havner det derimot i samme kategori som korrupsjon.

Det som opprinnelig var nulltoleranse mot korrupsjon, er nemlig stadig utvidet over tid. Det omfatter nå ikke bare penger på avveie, men nesten ethvert avvik: enhver bruk av prosjektmidler som ikke er i samsvar med gjennomføringsplanen og budsjettet.

Wall of shame

Alle slike saker havner på bistandsorganisasjonenes Wall of shame fire ganger i året. Her havner både svindlere, lettlurte og rotekopper, millionbeløp og tusenlapper, grov korrupsjon og rene tabber.

En plass på denne lista kan ha høy pris: Få får med seg detaljene, men givere hører kanskje at en bistandsorganisasjon de kjenner er havnet på «korrupsjonslista». 

Beløpene publisert i fjor varierer fra 4,6 millioner til 480 kroner. Ja, 480. Omtrent hva det koster per time for saksbehandleren som følger opp, eller et kvarter for revisoren. De fleste beløp er på noen tusen.

Det kan være gode grunner til at selv små beløp havner på lista; problemet er ikke beløpet, men klassifiseringen.

Nulltoleranse kan gjøre bistanden dårligere

Når alt dette havner i samme kategori, skjer mye galt.

For det første utvannes korrupsjonsbegrepet. Selv om ordet ikke brukes om alle penger på avveie, svekkes korrupsjonens status når det omtales på samme steder og måter som andre avvik.

For det andre kan nulltoleranse for alle avvik være skadelig. Nulltoleranse for korrupsjon gir mening. Nulltoleranse for alle penger på avveie er virkelighetsfjernt. Det er ikke mulig å drive fornuftig bistandsarbeid uten å tolerere risikoen for at penger kan komme på avveie.

Viktigere: den risikoen bør ikke tas ned til null. Det vil kreve for mye ressurser på bekostning av bistandsforvaltningens andre oppgaver og bistandsorganisasjonenes samfunnsoppdrag. Det vil direkte svekke bistandens resultater hvis bistandsorganisasjonene unngår områder og målgrupper med store behov og muligheter, men høy risiko. Noen mener at dette skjer allerede.

For det tredje bidrar det til at bistandsforvaltningenes oppmerksomhet dreies mot bare noen problemer, men ikke noen av de største.

Løser ikke de store problemene

Ett av problemene har ukjent omfang: Det er antakelig beløp på avveie i multilaterale organisasjoner som Norge delfinansierer. En enkelt giver som Norge, verken kan eller bør kontrollere pengebruken her i detalj utover å stille krav om gode systemer – noe Norge gjør. Systemene avdekker misbruk fra tid til annen, men vi vet ikke hva mer som finnes.

Et annet problem er mye mindre konkret: I korrupte politiske og økonomiske systemer kan bistand bli en del av problemet selv om hver eneste krone er brukt til avtalt formål. Mekanismene er subtile, og en av bistandens største faglige utfordringer er å vurdere hvordan og når bistanden drar i riktig retning og når den blir en del av problemet i slike kontekster.

For å håndtere dette trengs veldig god forståelse av kontekst, kontinuerlig årvåkenhet, fleksibilitet og vilje til å respondere raskt hvis forhold forandrer seg eller mistanker oppstår. Slikt krever kompetanse, arbeidstid og arbeidsmåter som det blir mindre plass til hvis en organisasjon ser det som sitt primære mål å passe på pengene. I et norsk bistandssystem under press på grunn av enorme ambisjoner og lite ressurser, er denne prioriteringen et akutt problem.

Valgåret gir muligheter

For å finne veien ut, hjelper det å forstå hvorfor vi havnet her. Dagens kontrollsystem er utviklet som respons på kritikk om manglende kontroll på bistandspengene. Men er responsen motivert av hva som gir best bistand, eller hva som kommuniserer best? Jeg mistenker det siste.

Ordet «nulltoleranse» gir hint om et svar. Det er perfekt politisk kommunikasjon, men bistandsfaglig problematisk. Den opprinnelige nulltoleransen mot korrupsjon ga riktignok faglig mening. Men nulltoleranse for stadig flere avvik kan nesten bare forstås ut fra kommunikasjonshensyn, ikke faglige vurderinger.

Det er ikke lenge til bistanden igjen får kritikk for ikke å passe på pengene – ikke fra Riksrevisjonen neste gang, men i politisk debatt. Det er jo valgår. Det gir en god anledning til å forberede et retningsskifte, ikke minst fordi noen av kritikerne kanskje vil være medlem av et regjeringsparti om ett år.

Neste runde med respons på kritikk kan gi et signal til neste regjering om hva som bør skje i neste regjeringsperiode. Det krever at ledere svarer hva deres egne fagfolk tror vil gi bedre bistand på sikt, ikke hva opponentene i en debatt forventer å høre.

Jeg har lenge ventet på at en offentlig leder skal si noe slikt som dette: «Vi vil ikke følge opp Riksrevisjonens kritikk. Med begrensede ressurser må vi prioritere våre hovedoppgaver, og da er det ikke forsvarlig å bruke enda mer ressurser på kontroll og dokumentasjon». Kanskje blir bistandsforvaltningen først ute?