Kirkens Nødhjelp kastet Utviklingsfondet ut av prestisjeprogram

Det er mars 2022. Norges utviklingsminister Anne Beathe Tvinnereim (Sp) vises rundt på den malawiske landsbygda, om lag en times kjøring fra hovedstaden Lilongwe. Blide malawiske damer i fargerike skjørt og hvite skjorter danser og synger. Langbord er dekket med plastfat som bugner av store røde tomater og grønne paprikaer. 

Statsråden fra Senterpartiet holder en liten tale til de fremmøtte småbøndene.

– Å være bonde er den viktigste jobben i verden. Dere er ryggraden i økonomien i landet, og hvis den skal utvikles må man starte med dere – småbøndene, sier hun ifølge en video på Utviklingsfondets nettsider.

Norsk storsatsing på bønder

Det er ikke tilfeldig at Norges utviklingsminister har valgt å besøke dette prosjektet. Som hun entusiastisk poengterer til de malawiske småbøndene: Den norske regjeringen har økt matsikkerhet som et av sine satsingsområder i utviklingspolitikken, og legger stor vekt på å støtte småbønder.

Derfor har norske myndigheter tatt initiativ til en storsatsing på matsikkerhet i Malawi. Programmet har fått det optimistiske navnet Transform. 

I et møtereferat kaller den norske ambassaden i Malawi Transform-programmet «et flaggskip for matsikkerhet». 

280 millioner norske bistandskroner skal fra og med 2020 og i fire år deretter bidra til at 150.000 malawiske bønder får et bedre liv. De skal blant annet få bedre avlinger, større matsikkerhet og de skal få økte inntekter av maten de produserer.

Pengene skal gå via et konsortium – et treparts samarbeid mellom Kirkens Nødhjelp (KN), Utviklingsfondet og Norges miljø- og biovitenskapelige universitet (NMBU). Om lag 95 prosent av pengene kanaliseres via Utviklingsfondet og KN – og deretter videre til flere lokale partnerorganisasjoner. 

Kirkens Nødhjelp er ambassadens avtalepartner, mens Utviklingsfondet og NMBU er underpartnere. Det er norske myndigheter som ønsker at storsatsingen skal organiseres på denne måten.

– Det å ha et konsortium med kompetente norske partnere var et klart ønske fra ambassadens side. Vi ønsket ikke mange ulike avtaler, og vi mente at dette var en effektiv måte å gjøre det på rent forvaltningsmessig, sier Norges ambassadør Ingrid Mikelsen til Panorama.

Men selv om både Kirkens Nødhjelp og Utviklingsfondet sier ja til å til å være med på den norske storsatsingen er de ikke overbegeistret over å måtte samarbeide. Utviklingsfondet kaller i et dokument Transform-samarbeidet for et «arrangert ekteskap».

Og det blir ganske raskt samlivsproblemer. Bare måneder etter at utviklingsminister Tvinnereim besøkte småbønder i Malawi, kommer alvorlige uenigheter og motsetninger til overflaten.

Rykter i Lilongwe

Panorama har skrevet om det omfattende varselet som seks erfarne bistandsarbeidere, som kjenner organisasjonen Utviklingsfondet svært godt, leverte i november 2022.

Les reportasjen fra Malawi:

Bønder om Utviklingsfondets prosjekt: – Vi føler oss lurt

Organisasjonen har for høye kostnader, for dårlig kontroll og kvalitet, og for lite av pengene når fram til de som skal ha hjelp, mener varslerne.

Siden 2000 har Utviklingsfondet mottatt om lag 1,6 milliarder kroner i offentlig støtte.  Utviklingsfondet er blant de norske bistandsorganisasjonene som er aller mest avhengig av offentlig støtte. De fem siste årene har organisasjonen fått rundt 443 millioner kroner fra den norske statskassen. Det utgjør rundt 85 prosent av organisasjonens totale inntekter, ifølge beregninger Panorama har gjort.

Utviklingsfondets kostnader står også sentralt i det som etter hvert utvikler seg til en konflikt mellom Kirkens Nødhjelp og Utviklingsfondet. 

Men allerede før varslerne leverte sitt varsel sent på høsten i 2022, begynte den norske ambassaden i Lilongwe å se med et kritisk blikk på Utviklingsfondet i Malawi. 

På sensommeren dette året går det, ifølge den norske ambassaden i Malawi, rykter om Utviklingsfondet – om «avtaler om returprovisjoner» og «underslag» ved organisasjonens landkontor, viser et Norad-dokument som Panorama har fått innsyn i. 

Mistankene er konkret knyttet til bruken av millionene som Utviklingsfondet har fått gjennom Transform-programmet.

Ambassaden ber Norads internrevisjon om å undersøke mistankene knyttet til Malawi-arbeidet, og i september besøker et team fra Norad og revisjonsfirmaet EY Utviklingsfondets landkontor i Lilongwe. 

De besøker også tre av organisasjonens lokale partnere i ulike deler av landet.

Teamet finner alvorlige svakheter knyttet til blant annet manglende dokumentasjon av pengebruk, regnskapsføring og svak oppfølging av lokale partnere fra Utviklingsfondets side.

Norad-granskerne finner imidlertid ikke noe som beviser ryktene om underslag, men skriver likevel at «det ikke kan utelukkes på grunn av svakheter ved internkontrollen ved landkontoret.»

Kritisk rapport

Når Norad følger opp saken med Utviklingsfondet får de seg en overraskelse.

Det viser seg nemlig at ledelsen i Utviklingsfondet er fullstendig klar over at det er store problemer knyttet til organisasjonens arbeid i Malawi. Knappe to år før Norad gjør sine undersøkelser, hyret Utviklingsfondet selv inn et konsulentfirma for å ettergå landkontoret.

Konsulentfirmaet Hibis finner flere «røde flagg» ved økonomiforvaltningen på Malawi-kontoret. I sin rapport fra mai 2021 skriver de blant annet at de har «avdekket en rekke svakheter» som det ser ut til at «ansatte på alle nivåer har utnyttet.»

Hibis-rapporten kommer med en sterk anbefaling om at den norske organisasjonen umiddelbart bør gjennomføre en mer omfattende granskning av kontoret.

Men ledelsen i Oslo følger ikke denne anbefalingen. Utviklingsfondet unnlater også å gi beskjed til Norad om at det er funnet en rekke svakheter ved økonomistyringen på landkontoret i Malawi, viser dokumenter Panorama har fått innsyn i.

Utviklingsfondet innrømmer senere i dialog med Norad at de burde informert direktoratet med en gang rapporten forelå, men understreker samtidig at de kritiske punktene i Hibis-rapporten ble tatt på alvor og at organisasjonen hadde fokus på å rette dem opp.

Når så varselet mot Utviklingsfondet kommer i november, blinker varsellampene for alvor også i direktoratet. Revisjonsfirmaet EY blir hyret inn for å gjøre en grundig granskning av Utviklingsfondet i Malawi og i Oslo. 

Norad fryser også den økonomiske støtten til Malawi-kontoret mens granskingen pågår.

– Kunne ikke akseptere

I Norads datasystem plasseres en rød varseltrekant ved navnet til Utviklingsfondet.

Samtidig som Norad setter et kraftig søkelys på Utviklingsfondet, blir tonen mellom samarbeidspartnerne Kirkens Nødhjelp og Utviklingsfondet i den norske storsatsingen i Malawi stadig dårligere.

I en orientering om saken til statssekretær Bjørg Sandkjær (Sp) i Utenriksdepartementet, skriver ambassaden blant annet at «det har vært samarbeidsproblemer i konsortiet fra starten av, men det har toppet seg nå i forbindelse med budsjettet.»

De to norske organisasjonene klarer høsten 2022 ikke å bli enige om et budsjett for bruken av de norske bistandsmillionene som skal hjelpe fattige småbønder. Kirkens Nødhjelp mener Utviklingsfondet har for høye kostnader, Utviklingsfondet er helt uenig. 

KNs utenlandssjef Arne Næss-Holm, sier til Panorama at uenighetene dreide seg om hva som er effektiv bruk av bistandspenger.

– Dette var en kontinuerlig diskusjon, og til slutt kom vi til et punkt hvor KN ikke lenger kunne akseptere Utviklingsfondets foreslåtte budsjett. Som ansvarlig for prosjektet, var det vår oppgave å sørge for bedre økonomistyring i Utviklingsfondets del av prosjektet, sier han.

Kritisk til kostnader

For den norske ambassaden er det langt fra ideelt at de norske organisasjonene ikke klarer å bli enige om et budsjett for år to av den norske storsatsingen.

 – Vi var kjent med at det var samarbeidsproblemer mellom partnerne i Transform, og det kom tydelig fram under arbeidet med budsjettet for år to av Transform-programmet. Vi kommuniserte til både Kirkens Nødhjelp og Utviklingsfondet at vi forventet at de skulle bli enige og at vi forventet at de leverte et budsjett vi kunne godkjenne, sier Norges ambassadør i Malawi, Ingrid Mikelsen.

Som en del av ambassadens kontrollarbeid gikk en svært erfaren bistandsforvalter rutinemessig gjennom forslaget til budsjett som ambassaden mottok i september 2022. 

Hun hadde en rekke innvendinger og påpekte blant annet at det er urimelig høye kostnader på veien fra de to organisasjonene og ut til mottakerne på landsbygda.

Det gjaldt særlig den delen av programmet som ble håndtert av Utviklingsfondet og organisasjonens lokale samarbeidspartnere. Ambassaden hadde innvendinger til en rekke kostnader som Utviklingsfondet hadde budsjettert med. 

Ambassadens saksbehandler stilte blant annet spørsmål ved hvorfor en rekke stillinger, både hos Utviklingsfondet og lokale partnere, i stor grad skulle finansieres av Transform-penger. Det gjaldt blant annet flere lederstillinger, regnskapsmedarbeidere, personlige assistenter og andre støttefunksjoner. 

Saksbehandleren lurte også på hvorfor andre personellkostnader, som for eksempel lønn til gartneren til Utviklingsfondets landdirektør, skulle betales av Transform-programmet.

– Kostnadseffektivitet er avgjørende

I dialogen videre med de to norske bistandsorganisasjonene understreker ambassaden at lønn og kostnader må stå i forhold til mengden arbeid som faktisk utføres på bakken.

– For ambassaden er det helt avgjørende at norsk bistand brukes effektivt og at så mye som mulig når ut til målgruppa, og vi forventer at våre samarbeidspartnere leverer budsjetter som tar hensyn til dette. Som det kommer frem av dokumentene Panorama har fått innsyn i, hadde vi spørsmål knyttet til en del kostnader hos både KN og Utviklingsfondet, sier ambassadør Mikelsen.

Til tross for at ambassaden oppfordrer partene til å bli enige, fortsetter budsjettdiskusjonen mellom organisasjonene utover høsten 2022.

I november leverer Kirkens Nødhjelp til slutt et budsjett, men de legger også ved dokumentasjon som viser hvilke kostnader som de to organisasjonene er uenige om. KN og ambassaden er enige om at det må kuttes en rekke steder i budsjettet, særlig i kostnader som Utviklingsfondet har budsjettert med.

Utviklingsfondet har en helt annen oppfatning. De mener at KN, som er ambassadens avtalepartner, overkjører Utviklingsfondet og gjør «uansvarlige kutt» – kutt i budsjettet som uforholdsmessig rammer Utviklingsfondet og organisasjonens partnere.

I en e-post til ambassaden skriver Utviklingsfondets daværende generalsekretær Jan Thomas Odegard blant annet:

«For at Transform skal lykkes med å skape reelle endringer på bakken for målgruppene, er det aller viktigste at planlagte aktiviteter implementeres på en effektiv måte. Vi beklager å måtte melde til ambassaden at Utviklingsfondet ikke kan akseptere den tilnærmingen KN har valgt for denne prosessen fordi den setter gjennomføringen av kritiske aktiviteter av programmet i fare.»

Ambassaden avviser imidlertid disse innvendingene og viser blant annet til statens regler for økonomiforvaltning i sitt svar til Utviklingsfondet: 

«Ambassaden er ikke kjent med at det foreligger praksis som avviker fra retningslinjene i økonomireglementet hva gjelder forvaltning av tilskuddsmidler til norske NGOer, bortsett fra at krav om egenandel ikke gjelder. I vår kommunikasjon med avtalepartner, så har vi vært tydelig på at ambassaden forventer å få oversendt et budsjett de selv kan stå inne for og må være i tråd med gjeldende regler for forvaltning av statlige tilskuddsmidler.»

«God dose bitterhet»

I en orientering til politisk ledelse i UD i desember skriver ambassaden blant annet:

«Utviklingsfondet hevder at premissene for deres bidrag i prosjektet er endret og at Kirkens Nødhjelp ikke viser hensyn til UFs egenart og organisasjonsstruktur. De føler KN overkjører dem og bruker ord som «overformynderi». KN på sin side har hele tiden forsøkt å stille spørsmål til ulike poster i budsjettet som de mener har vært for store eller uklare, men har ikke fått noen gode forklaringer og har latt det «gå» for at prosjektet ikke skulle stoppe helt opp. KN hevder at UF har for store kostnader i forhold til faktisk implementering.»

Etter flere purringer fra ambassaden leverer Kirkens Nødhjelp i november et Transform-budsjett som begge organisasjonene står bak. Det skjer likevel ikke uten en «god dose bitterhet» fra Utviklingsfondet side, skriver KNs daværende landdirektør Håvard Hovdhaugen i en e-post til ambassaden.

Vanskelighetene med å bli enige om et budsjett høsten 2022 er så store at organisasjonene blir enige om å avslutte samarbeidet i Transform-programmet.

Utviklingsfondet ønsker å fortsette sin del av prosjektet på egen hånd med en egen avtale med ambassaden, men ambassaden vil ikke gi noen garantier om en slik avtale. Da bestemmer Utviklingsfondet seg for å likevel bli med videre i Transform-samarbeidet.

«Ødeleggende for tilliten»

Åttende desember,  bare noen dager etter at organisasjonene blir enige om å gå videre sammen i Transform, sender likevel programsjef i Utviklingsfondet, Elin Ranum, en e-post til Norad.

Hun beskriver en «akutt og alvorlig krise», og «dyp mistillit» mellom de norske organisasjonene. Hun kommer med en rekke anklager mot Kirkens Nødhjelp og skriver at organisasjonen har gjort seg skyldig i forhold som Utviklingsfondet «tror kvalifiserer til varsling.»

Utviklingsfondets programsjef skriver blant annet at Kirkens Nødhjelp «står for en uansvarlig prosjektledelse» som betydelig øker risikoen for «underlevering» og samtidig truer partnernes økonomi og deltakelse i programmet.

Norad besvarer aldri henvendelsen fra Ranum og samarbeidet mellom Kirkens Nødhjelp og Utviklingsfondet vakler videre ut året.

I begynnelsen av 2023 får Kirkens Nødhjelp likevel opplysninger som endrer alt.

De blir nå bedt av norske myndigheter om å stanse alle Transform-overføringer til Utviklingsfondet i Malawi, i påvente av resultatet av Norads granskning av organisasjonen. Myndighetene opplyser også KN om at det finnes to rapporter som er svært kritiske til driften av Utviklingsfondets Malawi-kontor.

Nå handler avtalepartneren raskt, og i et brev til Utviklingsfondet skriver Kirkens Nødhjelps utenlandssjef, Arne Næss Holm, at samarbeidet mellom de to organisasjonene «termineres med umiddelbar virkning grunnet vesentlig avtalebrudd.»

Næss Holm understreker at det er «ødeleggende for tilliten» at Utviklingsfondet ikke har opplyst om de kritiske rapportene.

Tross et sterkt ønske fra Ap/Sp-regjeringen om økt satsing på matsikkerhet og ambisiøse mål, havarerer samarbeidet mellom Utviklingsfondet og KN totalt i februar 2023. «Flaggskipet for matsikkerhet» seiler videre – med Kirkens Nødhjelp alene ved roret.

Utviklingsfondet har ikke ønsket å kommentere det som kommer fram om konflikten i dokumentene Panorama har fått innsyn i.

– Ikke overformynderi

For Utviklingsfondet betyr Transform-exiten at de mister forventede inntekter på 50–60 millioner kroner. Dette er penger de etter planen ville fått utbetalt fram til 2024, hvis samarbeidet hadde fortsatt. Organisasjonen sier etter hvert opp nesten halve staben ved landkontoret sitt i Malawi.

Utenlandssjef i Kirkens Nødhjelp, Arne Næss-Holm, avviser Utviklingsfondets påstander om at KN drev uansvarlig prosjektledelse.

– Kostnadseffektivisering er ikke «overformynderi», det er ansvarlig prosjektforvaltning, slik at mest mulig av pengene kommer frem til bøndene, sier han.

Kirkens Nødhjelp overtar Utviklingsfondet del av programmet og jobber videre med en del av de samme lokale partnerne. Utviklingsfondet var i dialogen med ambassaden og Norad svært bekymret for at det kunne få store konsekvenser for de fattige bøndene hvis Utviklingsfondet og deres partnere ikke lenger fikk være med i Transform.

En midtveisgjennomgang ved slutten av 2023 viser imidlertid at prosjektet på det tidspunktet mer eller mindre er i rute.

På spørsmål om i hvilken grad Utviklingsfondets exit har fått konsekvenser for programmet svarer Arne Næss-Holm i KN følgende:

– Dette har ikke gått utover bøndene og har ikke påvirket Transform. Det viser rapporter og midtveisgjennomgangen som nettopp er gjort, sier Næss-Holm i KN.

Også ambassadøren er fornøyd nå.

– Vi er glade for at Transform ser ut til å levere gode resultater, sier ambassadør Ingrid Mikelsen.

Utviklingsfondet: – Ferdig med saken

Asbjørn Eidhammer, styreleder i Utviklingsfondet, er åpen om at det var  utfordringer i samarbeidet mellom de norske organisasjonene. 

"Transformprogrammet var et arrangert ekteskap og samarbeidet var vanskelig",  skriver han blant annet i epost på spørsmål om hvordan Utviklingsfondet opplevde situasjonen. 

Panorama har stilt flere spørsmål til Utviklingsfondet, blant annet om de står ved de alvorlige anklagene de rettet mot Kirkens Nødhjelp i 2022, men organisasjonen ønsker ikke å svare på disse spørsmålene.

Programsjef Elin Ranum sier til Panorama at uenighetene med Kirkens Nødhjelp og ambassaden er et tilbakelagt stadium for Utviklingsfondet, og at organisasjonen ikke har ytterligere kommentarer.

– Vi er ferdig med den saken og ser fremover nå. Vi har i dag et godt samarbeid med Kirkens Nødhjelp, blant annet i Etiopia. Vi er også fornøyd med at midtveisgjennomgangen av Transform viser gode resultater. Så uenighetene gikk ikke utover småbøndene, sier hun.

– Utviklingsfondet advarte sterkt mot at det kunne få store konsekvenser for de fattige bøndene hvis organisasjonen måtte forlate Transform. Det har ikke skjedd. Overdrev dere?

– Det kan godt hende vi overdrev. På det tidspunktet var vi bekymret for konsekvensene, men det er ikke alltid at det blir som man tror.