Antikorrupsjon eller detaljstyring?

Arne Disch

Seniorpartner i Scanteam

Dette er et debattinnlegg. Meninger i teksten er skribentens egne.

Riksrevisjonens rapport i desember slo fast at UD og Norads håndtering av risikoen for misligheter i bistandsforvaltningen er kritikkverdig. De tok utgangspunkt i at «økonomiske misligheter kan ha direkte negativ innvirkning på utviklingen i landene der midlene brukes, det motsatte av intensjonen med bistanden».

I Panorama påpeker Norads fagdirektør Lise Stensrud at korrupsjon er et problem i alle land som mottar norsk bistand. Øyvind Eggen viser til at Riksrevisjonens fokus på kontroll, basert på Norges «nulltoleranse» med anbefalinger om mer ressurser til forebyggende og kontrollerende tiltak, kan bli bomskudd: Partnere blir presset til å bruke uforholdsmessig store ressurser på finansforvaltning og unngår innovasjon som innebærer risiko. Dermed blir de troligvis mindre effektive på sikt. 

Morten Eriksen påpeker at Norad/UD skyver all prosjektrisiko over på partnere som nettopp iverksetter Stortingets ønsker om tiltak i land og på sektorer som man vet har høy risiko.

Korrupsjonsproblemet er altså reelt og kjent, men er Riksrevisjons-rapporten et nyttig bidrag til hvordan vi best kan takle dette?

Korrupsjon versus måloppnåelse

Scanteam ble for fem år siden bedt av Norad om å se på risiko ved bruk av flergiverfond. Slike fond utgjør en stor del av den norske bistanden som kanaliseres via multipartneraktører (i 2023 gikk hele 54 prosent av norsk bistand via disse kanalene).

Et funn var at de multilaterale – FN-organisasjoner og utviklingsbanker – var opptatt av finansiell risiko, mens sektorfond var opptatt av måloppnåelse: Man hadde god oversikt over hva man kjøpte med pengene, men når man fulgte leveringskjeden til sluttbruker førte dette til ønskede resultater?

Et av fondene organiserte en diskusjon med giverne om risikoen som FN-forpliktelsen «leave no one behind» medførte: For å nå vanskeligstilte grupper måtte man bruke lokale organisasjoner som arbeidet i områder hvor man bare kan bruke kontanter og med lokalt ansatte med enkle regnskapsferdigheter. Dersom fondet skulle ha den kontrollen som Riksrevisjonen ber om, ville administrasjonskostnadene skyte i været, ressurser som trengtes til programmet måtte brukes på finansadministrasjon, mens de mer vanskeligstilte gruppene ikke kunne nås.

Riksrevisjonen fokuserer på første steg i leveringskjeden, der risikoen er lav nettopp fordi det er mye oppmerksomhet på dette. I land med systemisk korrupsjon – ofte regelen, ikke unntaket – er den klassiske korrupsjonsdefinisjonen, «misbruk av makt i betrodde stillinger for personlig vinning», misvisende: 

Norge finansierer store vaksinekjøp via det internasjonale vaksinefondet GAVI. Man kan sjekke om vaksinene når fram til det nasjonale sentral-lageret, men når så vaksinene distribueres til lokale helsestasjoner oppdager man kanskje at de lokale sykepleierne forlanger betaling for vaksiner som skulle være gratis.

Sykepleiernes problem er at dersom de ikke betaler en viss sum til distriktsoverlegen hver måned mister de jobben. Distriktsoverlegen må i sin tur betale fylkesoverlegen, som så leverer penger til sjefer i departementet og/eller partiet.

Samtidig er lønningene så lave at ansatte beholder noe av pengene for å overleve – de er del og avhengig av et korrupt system. Å kontrollere vaksineinnkjøp og sykepleieres pengekrav er et marginalt problem, mens toppene på pengestrømspyramiden sjeldent blir stilt til ansvar.

Les også: Mosambik etablerer omstridt petroleumsfond

Når eliten er problemet

Mosambik var med i bistandsprogrammet «Olje for utvikling» som skulle styrke styresett og kontroll i olje- og gass-sektoren, og hvor man oppnådde mye. Men i 2013–2014 tok landet opp lån på cirka to milliarder amerikanske dollar til fiktive prosjekter med de store gassfunnene i nord som garanti.

Da dette ble kjent i 2016 stoppet giversamfunnet pengestrømmen. Landets økonomi kollapset, og to millioner mosambikere falt under fattigdomsgrensen. I august 2021 ble 19 personer tiltalt. I november 2022 falt dommene på ti–tolv års fengsel. Og i desember 2024 erklærte daværende president Nyusi et amnesti for cirka 1100 personer, inkludert disse.

Les: Riksrevisjonen med tydelig kritikk av Norad og UD

Når en nasjonal elite ønsker å ta seg til rette, er det ofte begrenset hva eksterne aktører kan gjøre. Det er derfor viktig å styrke nasjonale aktører som tar denne kampen lokalt. I Mosambik har Centro de Integridade Pública (CIP) som får støtte fra en rekke land inkludert Norge, fulgt saken nøye og har kommet med en rekke avsløringer, som er publisert under fanen «hidden debts». Samtidig arbeider Norge og andre for å bygge internasjonale nettverk, regler og sanksjonsmuligheter for å forsøke å redusere mulighetsrommet for korrupsjon.

Våre mange tiltak mot korrupsjon

Når Riksrevisjonen påpeker at «økonomiske misligheter kan ha negativ innvirkning», bør dette favne videre enn bare korrupsjon, som handler om å tilrane seg ressurser.

Et like stort problem er skatteunndragelse, der særlig flernasjonale selskaper og lokale eliter skjuler eller overfører midler til «skatteparadiser».

Les: Vi trenger ikke mer, men mindre kontroll over bistanden

Og her gjør Norge mye for å støtte både lokale og internasjonale aktører som arbeider mot korrupsjon, for bedre og mer rettferdig skatteinngang og overordnet mer innsikt i økonomisk aktivitet og ansvarliggjøring av nasjonale myndigheter.

Norge har i alle år støttet de store finansforvaltningsgjennomgangene, Public Expenditure and Financial Accountability (PEFA), sektorprogrammer som Extractive Industries Transparency Initiative som utvikler standarder og databaser for å bedre styresett på en veldig korrupt sektor, støtte til Korrupsjonsjegernettverket, programmer som «Skatt for utvikling» og forskningssentra som Global Financial Integrity.

I tillegg deltar og bidrar Norge i internasjonale fora som OECD og dens antikorrupsjons arbeid, støtter FNs antikorrupsjonskonvensjon, UNCAC, FNs kontor mot narkotika og kriminalitet, UNODC, og mer generelt arbeidet for mer åpenhet i offentlige innkjøp, tiltak som tilbakeføring av stjålne verdier. 

Les: Eggen tar feil om korrupsjon i bistanden

Listen over tiltak og organisasjoner Norge støtter når det gjelder å bekjempe korrupsjon, er lang.

Riksrevisjonen og kampen mot mislighold

Riksrevisjonens har sitt mandat og kan ikke se på alle disse aspektene.

Men dersom Dekkmann skal utføre EU-kontrollen og deretter utarbeider en omfattende analyse av dekkenes tilstand, med anbefalinger om vedlikehold av dekk, at alle må skaffe seg trykkmåler, og så videre, vil det nok følge med et notat som presiserer at dette ikke utgjør en fullverdig bilkontroll.

Tilsvarende når Riksrevisjonen har ambisjoner om å analysere «økonomiske misligheter (som) kan ha negativ innvirkning» bør man vel heve blikket noe – eller være litt mer beskjeden i konklusjoner og anbefalinger.

Les: Nulltoleranse for korrupsjon, ikke alle mulige avvik

Norges kamp mot korrupsjon

Norge har et genuint utviklingsengasjement, men er en liten aktør. For å få gjennomslag for våre prioriteter må vi alliere oss med større operasjonelle partnere, kanskje særlig EU, da dette kan gi viktige gevinster.

I en verden som flommer over av ny innsikt, men også feilinformasjon kan Norad spille en viktig rolle som informasjons- og kunnskapsformidler mellom forskning og iverksettende aktører med fokus på erfaringsutveksling og kompetanseheving.

Norad kan styrke arbeidet til U4 Antikorrupsjonssenteret når det gjelder arbeid for og med organisasjoner i sivilsamfunnet og dermed imøtekomme Morten Eriksens ønske om mer systematisk kapasitetsbygging på området.

Og for å prioritere begrensede ressurser på de virkelige korrupsjonsproblemene burde Norad kanskje overføre årsverk fra Internrevisjonen til Styresettseksjonen?