Strid om styringen av Mosambiks nye petroleumsfond

I fire år har Mosambik diskutert hvordan landet best kan dra fordeler av de store funnene av gass under havbunnen. Det har vært høringer og diskusjoner.

Gassfunnene i Rovuma-bassenget langs landets nordlige kyst har skapt håp om inntekter milliardklassen. Samtidig er det internasjonale gassmarkedet svært omskiftende, noe som lett kan påvirke landets økonomi i negativ retning dersom ikke pengene forvaltes fornuftig.

Mosambik er allerede blitt rammet av en omfattende låneskandale der regjeringspartiet Frelimo var sterkt innblandet. I 2013 og 2014 garanterte regjeringen for tre hemmelige lån på tilsammen to milliarder dollar. Etterdønninene merkes fortsatt i økonomien. Situasjonen for landet er ikke blitt gjort noe lettere av at fattige islamistiske opprørere har i flere år herjet i Cabo Delgado-provinsen der noe av gassen skal ilandføres. De har klart å lamme byggingen av gassanlegg på land. Det er først nå at det drøftes om byggearbeidet skal gjenopptas. Men parallelt er det etablert et flytende anlegg til havs. Den første lasten med gass ble eksportert i november.

Debatt i parlamentet

På tampen av 2022 godkjente landets regjering lovforslaget om et nytt statlig investeringsfond. Finansdepartementet oversendte lovforslaget til parlamentet, hvor det nå drøftes.

Planen var å få godkjent forslaget tidlig i 2023, men parlamentet har hittil krevd flere justeringer.

Deler av sivilsamfunnet er også kritiske til elementer i lovforslaget, et syn som deles av representanter fra opposisjonen. Prosessen har derfor trukket ut i tid.

– Loven vil bli vedtatt av parlamentet i nærmeste framtid. Det har vært flere konsultasjoner og noen klargjøringer fra regjeringen. Forslaget er nå i sin fjerde utgave, forteller Rui Mate i tankesmien Senter for offentlig integritet (CIP) i Maputo til Panorama.

Han mener at forbedringer er gjort i forhold til det opprinnelige forslaget, men at Sentralbanken og regjeringen fortsatt har for stor makt over det nye fondet.

Målet for det nye statlige investeringsfondet «Fondo Soberano de Mocambique (FSM)» er å skape sosioøkonomisk utvikling, budsjettstabilitet og sparing for framtidige generasjoner, heter det fra regjeringens side.

Norsk innspill om åpenhet

Norge har kommet med en rekke innspill i prosessen ut fra erfaringene med Statens pensjonsfond utland, altså Oljefondet. Allerede i 2019 deltok sjefen for Norges Bank, Øystein Olsen, på et seminar organisert av sentralbanken i Mosambik. Hensikten var å dele norske erfaringer. Flere andre land kom også med innspill.

– Den virkelige testen på hvordan et petroleumsproduserende land har forvaltet rikdommen sin, vil først vise seg når boomen i petroleumsindustrien er over, sa Olsen blant annet.

Senest i februar 2020 fornyet Norge Olje for utvikling-avtalen med Mosambik. Den ble undertegnet under en høytidelig seremoni i presidentpalasset med blant andre kronprins Haakon og president Filipe Nyusi til stede.

Norsk-kanadisk ekspertise

Siden 2019 har Olje for utvikling-programmet i Norad (som nå er under avvikling) engasjert ekspertduoen bestående av norske Vidar Ovesen og kanadiske Don Hubert, som har delt norske erfaringer, gitt faglige innspill og bidratt med kompetanseutvikling til Finansdepartementet i Maputo.

– Det nye fondet er et viktig politisk spørsmål og det er en viktig lov som skal styre hvordan Mosambik skal forvalte de store framtidige inntektene fra flytende gass, sier Vidar Ovesen til Panorama.

– Jobben vår har vært å dele norske erfaringer. Vi har lagt vekt på viktigheten av konsensus og åpenhet i forvaltningen av fondet, sier den norske samfunnsøkonomen.

På spørsmål om forslaget som nå foreligger er godt eller dårlig, understreker Ovesen at loven er utarbeidet og besluttet av myndighetene i Mosambik.

– Forslaget har mange viktige elementer i seg om hvordan inntektene bør forvaltes. De har lyttet til våre råd, men loven er ikke skrevet av oss.

Ovesen mener det er flott at det er blitt debatt både før og etter at investeringsfond-loven ble lagt fram for parlamentet.

Mens overskuddet fra norsk oljevirksomhet kanaliseres inn i Oljefondet og maksimalt 3 prosent av overskuddet tilføres statsbudsjettet, har Mosambik valgt en modell der 60 prosent av gassinntektene skal brukes til statsbudsjettet, mens 40 prosent plasseres i det nye fondet de første 15 årene.

Kritikk mot Sentralbanken

Da parlamentet nylig utsatte behandlingen av forslaget, organiserte en gruppe sivilsamfunnsorganisasjoner en pressekonferanse der de sa seg enige i at forslaget trengte endringer. Organisasjonene stoler rett og slett ikke på at sentralbanken vil kunne administrere fondet på en åpen og transparent måte.

– Sentralbanken har tidligere opptrådt som ei øy der saker som burde ha vært offentlig, blir holdt skjult. Vi tror ikke banken vil agere annerledes med investeringsfondet, sier Mate.

Det hører med til bildet at når sentralbanksjefen ble bedt om å møte i parlamentet for å forklare deler av forslaget, nektet han å møte. Han sendte i stedet noen lavere funksjonærer.

Problempunkter

Antikorrupsjons-tankesmien Senter for offentlig integritet (CIP) har i et notat skrevet av Mate, trukket fram en rekke sider ved det nye fondet som må revurderes:

• Fondet henter bare noen av inntektene fra to kjente store gassfelt og framtidige prosjekter. Det henter ikke inn andre inntekter fra utvinningsindustrien.
• De mener det er lite sannsynlig at regjeringen vil akseptere at 40 prosent av inntektene havner i fondet. CIP frykter at fondet ikke vil bli brukt til langsiktig utvikling. Det er ingen klar grense for hvor mye fondet kan tappes for penger dersom det er manko på statsbudsjettet eller behov for å dekke katastrofeutgifter eller nedbetale gjeld.
• Lovforslaget legger opp til for lite åpenhet om forvaltningen av fondets midler. Fondet skal være en «bankkonto» i sentralbanken, men pengene skal først sluses gjennom en «overgangskonto».

Noen organisasjoner mener at også inntektene fra annen utvinningsindustri bør med. Det er en modell som lå i det opprinnelige forslaget til Sentralbanken, men som regjeringen har valgt å gå bort fra. Skepsisen til regjeringspartiet Frelimo sitter dypt både blant sivilsamfunnet og i opposisjonen i parlamentet.

Mate frykter at Frelimo-regjeringen ikke vil la FSM-fondet fremme langsiktig utvikling eller bli brukt til å spare for framtidige generasjoner.

– Det store problemet er at regjeringen former fondet med tanke på at de aldri vil miste makten og vil styre fondet for alltid. De satte inn klausuler som gir for mye makt til regjeringen til å bestemme hvor mye av gasspengene som går inn i fondet og hvor mye som går til statsbudsjettet. Når vi ser hvordan regjeringen bruker offentlige midler, spesielt i valgår, vil fondet trolig tappes for penger, sier Mate.

Han påpeker at 60 prosent av statsbudsjettet går til fortløpende utgifter, i all hovedsak offentlige lønninger.

Kritisk til regimet

Aslak Orre, senior forsker på Chr. Michelsens Institutt (CMI) i Bergen, støtter denne kritikken.

– Jeg tror regimet i Maputo i praksis er helt ute av stand til å isolere disse inntektene, og fristelsene til å bruke dem for å løse umiddelbare vansker – og til å berike seg sjøl – vil være skyhøy, sier Orre.

Han er heller ikke sikker på om gassen kommer til å gi så mye overskudd som kan puttes i fondet, i alle fall ikke før om svært mange år.

– Myndighetene har mye gjeld og investeringer de skal betale ned først, sier Orre.

– Det er også et spørsmål om det gir makroøkonomisk mening med et slikt fond, all den tid det er så skrikende behov for investeringer i skole, helse, infrastruktur og annet i et av verdens fattigste land, sier Orre.

Samtidig mener han at fondets virke kan være interessant på lengre sikt, og at debatten om utformingen har vært viktig.

Snart vedtatt

Regjeringen i Mosambik presser på for at fondsloven skal vedtas av to grunner:

Det internasjonale pengefondet (IMF) ønsker at et fond kommer på plass før gassinntektene strømmer inn i statskassen. IMF er en viktig långiver for Mosambik.

– Jeg tror loven vil bli vedtatt snart med noen forbedringer, sier Mate.

Han mener medlemmer av parlamentet innså at det var behov for noen forbedringer.

– Men loven vil nok fortsatt gi for mye makt til regjeringen og Sentralbanken, noe som er dårlig nytt for åpenhet og uavhengighet, sier Mate.

Når fondsloven er vedtatt av parlamentet i Maputo, skal de norskfinansierte ekspertene Ovesen og Hubert gi bistand til opplæring og innspill til hvordan det nye fondet kan etableres i praksis. Ovesen har utført tilsvarende oppdrag – om enda mer «hands on» – i både Øst-Timor og Sør-Sudan.

Selv om det har vært stor etterspørsel etter Olje for utvikling-programmet, er programmet under avvikling ut fra en miljøargumentasjon. Ovesen og Hubert er engasjert av Norad ut 2023 da OfU-samarbeidet med Mosambik er slutt.