EU blir en viktigere koordinator for utviklingspolitikk

Dette er en kronikk. Meninger i teksten er skribentens egne.

Johanne Døhlie Saltnes

Universitetet i Brasilia og ARENA Senter for Europaforsking ved Universitetet i Oslo

EØS-utvalget anbefaler Norge å fortsette å søke tett samarbeid med EU om utenrikspolitikk, sikkerhet og forsvar og å knytte seg til relevante nye EU-initiativer i rapporten utvalget leverte 11. april.

Den sterkt forverrede sikkerhetspolitiske situasjonen Europa står overfor begrunner dette.

Hva med utviklingspolitikken?

Norges utviklingspolitikk har fungert fint uten særlig samarbeid med EU. Norge presenterer seg som en uavhengig humanitær partner, fredsmekler og FNs beste venn.

Når vi først samarbeider med EU, er det gjerne om politiserte målsetninger, slik som migrasjonshemmende tiltak. Et eksempel er norsk støtte til EUs flergiverfond for Afrika.

Norsk selvråderett i utviklingspolitikken har vært mulig fordi samarbeid om utviklingspolitikk først og fremst har foregått via FN og gjennom bilateral dialog mellom de store giverlandene. Da spiller Norge på lik linje med andre store givere som Tyskland og Frankrike.

Dette virkelighetsbilde er i endring. Når EU nå øker sin innflytelse på det utviklingspolitiske feltet, bør Norge sikre informasjonsflyt om EUs strategier og prosjekter, søke å påvirke disse og etablere tettere samarbeid der vi har like interesser, ambisjoner og utviklingspolitiske verdier.

To endringsprosesser verdt å fremheve:

1. Fra statlig bistand til privat kapital

Vi kan si det er en bred konsensus om at statlige bistandsmidler ikke lenger er nok til å bekjempe fattigdom og sikre grønn omstilling. Global oppvarming, befolkningsvekst og globalisering som fører med seg økt konsum og reisevaner setter økt press på kloden vår.

Den regjeringsoppnevnte ekspertgruppen som foreslo et nytt rammeverk for norsk utviklingspolitikk 15. mai i fjor, påpekte dette tydelig. Den samme forståelsen ligger til grunn for bærekraftsmålene og Verdensbankens ønske om å gå fra milliarder til billiarder.

For å øke finansieringskildene blir ikke-statlige aktører stadig oftere definert som løsningen. De har kapital og har ytret ønsker om å bidra til å levere på bærekraftsmålene.

Vi ser også at statlige bistandsmidler brukes til å skape et bedre investeringsklima i partnerland. Ideen er at bistandsmidlene skal fungere som en katalysator for økte private investeringer. «Bistandens katalytiske effekt» var Børge Brendes mantra da han var utenriksminister.

Ikke alle kjøper ideen om at privat finansiering er en mirakelkur. Kritikere fremhever at privat kapital fremmer finansieringsinstitusjoners interesser og derfor utsetter stater, økosystemer og mennesker i det globale sør for fare og høy risiko. Likevel støtter de fleste land fra det globale nord opp om økt privat finansiering for utvikling, inkludert Norge.

Økt bruk av privat kapital gjør at den statlige kontrollen av feltet får konkurranse. Private bedrifter, utviklingsbanker og finansieringsinstitusjoner slik som Norfund, Swedfund og Tysklands KfW øker sitt fotavtrykk på utviklingspolitikken.

Dermed kan også det politiske ønsket om å stå utenfor EU bli utfordret. Utviklings- og bærekraftsprosjekter administrert av EU der Norge har teknisk kompetanse og forretningsinteresser, slik som i shipping, maritim infrastruktur og grønn energi, har gjort at norske bedrifter i større grad enn før ser til Brussel.

2. EU styrker den utviklingspolitiske arkitekturen

I tillegg til den overnevnte dreiningen mot privat kapital, har EU utført omfattende reformer av sin utviklingspolitiske arkitektur de siste årene.

Reformene innebærer en overnasjonalisering av bistandsbudsjettet, styrking av utviklingsbanken og et nytt rammeverk for samhandling mellom alle utviklingspolitiske aktører i Europa (Team Europe). Team Europes hovedleveranse er ny satsing på hard og myk infrastruktur i partnerland, bedre kjent under navnet Global Gateway.

Team Europe er ikke en ny EU-institusjon, men snarere en ny arkitektur som tar sikte på å forbedre samarbeidet mellom alle europeiske utviklingsaktører. Team Europe legger vekt på bedre koordinering mellom statlige og ikke-statlige aktører, dialog og høy grad av fleksibilitet.

I praksis betyr dette at det opprettes såkalte Team Europe Initiatives (TEI), som fungeres som plattformer for dialog og samarbeid mellom alle typer utviklingsaktører i partnerland. En TEI kan fokusere på et geografisk område eller en tematikk, for eksempel energi eller digitalisering. EU får i så måte ikke økt formell makt på feltet, men får økt innflytelse ved å styrke rollen sin som koordinator av medlemstatenes utviklingspolitiske prosjekter.

Gitt at Team Europe er fleksibelt kan Norge velge om vi ønsker å delta eller stå utenfor.

På bakken i tredjeland deltar allerede norske diplomater i TEI-møter. Norske politikere derimot, har så langt vist lunken interesse for Team Europe og Global Gateway.

Dette er ikke overraskende, gitt at Senterpartiet har utviklingsministerposten i dagens regjering. I Stortingets spørretime 9. mars 2022 avslo Tvinnereim at norske bistandspenger kanaliseres gjennom Global Gateway.

Samtidig har regjeringen inngått en grønn allianse med EU. I alliansen forplikter Norge og EU seg til å etablere samarbeid om grønne mål i Europa og i partnerland. Ordet utviklingspolitikk unngås i den grønne alliansen, men det åpnes likevel for samarbeid for å støtte partnerland til å møte deres klimamål.

For eksempel åpnes det for at Norges skoginitiativ kan støtte EU i implementeringen av forordningen om avskogingsfrie produkter og norsk samarbeid med EUs skog-samarbeid med partnerland (se side 8 og 9). EU har opprettet en TEI for avskogingsfrie verdikjeder som skal koordinere samarbeidet og støtte til implementering av forordningen. Den grønne alliansen berører dermed samarbeid som faller inn under norske utviklingspolitiske målsetninger og budsjetter.

I tråd med EØS-utvalgets funn ser vi at også på det utviklingspolitiske feltet knytter Norge seg tetter opp til EU over tid, selv om det ikke snakkes høyt om.

Ofte foregår det under radaren gjennom diplomatisk kontakt, eller på en de-politiserende måte slik som den grønne alliansen er et eksempel på.

Det er et paradoks om Norge skal støtte EU i sine nye skog-initiativ gjennom den grønne alliansen, men velge å stå utenfor koordineringsmøtene i en TEI som er fleksibel og ikke forutsetter medlemskap i Unionen.

Team Norway eller Team Europe?

Det formelle handlingsrommet, som det snakkes mye om i debatten om Norges forhold til EU, er fortsatt relativt stort på det utviklingspolitiske feltet. Team Europe er fleksibelt og forutsetter ikke medlemskap. Norge er velkommen og invitert. Den grønne alliansen er også et eksempel på at tettere samarbeid er mulig når Norge ønsker det, også utenfor Team Europe-arkitekturen.

Likevel fører de to endringsprosessene beskrevet over til at det politiske handlingsrommet minsker. Hvis Norge velger å stå helt utenfor Team Europe risikerer vi å gå glipp av informasjon, kartlegging av muligheter for samarbeid, og kanaler for dialog når disse i økende grad foregår gjennom EUs utviklingspolitiske arkitektur og ikke bilateralt mellom EUs medlemstater.

Effekten av dette blir større når utviklingspolitiske og utenrikspolitiske mål og ambisjoner sammenveves på grunn av den nye geopolitiske konteksten.

Ekspertgruppen om fremtidens utviklingspolitikk foreslår å opprette et Team Norway, ‘en plattform for en mer målrettet og samstemt innsats for utvikling’. Tydelig inspirert av EUs reform unnviker de likevel å diskutere den europeiske konteksten. Spørsmålet er om et samstemt Team Norway er nok, eller om våre utviklingspolitiske ambisjoner også bør samstemmes med relevante europeiske aktører.

Akkurat hvordan, vil være opp til politikerne å bestemme. Men UD, Norad og relevante politikere bør følge nøye med på hvordan norske interesser og utviklingspolitiske verdier kan ivaretas nå som EU øker sin innflytelse på feltet.

Kronikken er basert på en nylig publisert artikkel i Norsk statsvitenskapelig tidsskrift.

Sunniva Kvamsdal Sveen

Jeg er debattjournalist i Panorama. Send meg gjerne en e-post med innlegg, svarinnlegg eller spørsmål.