– Ingen mister jobben i Oslo om det går skeis med et prosjekt vi har støttet i Tanzania. Resultatansvaret smuldrer lett opp, skriver Gunnar M. Sørbø ved CMI. Bildet viser bønder som høster grønne bønner i det østafrikanske landet.

Foto: Cheryl-Samantha Owen / NTB

Meninger:

Hva skjedde med mottakeransvaret i norsk bistand?

Norad har gått fra å være en operativ aktør med fokus på «hovedsamarbeidsland» og god landkunnskap, til å forvalte midler og finansiere det andre gjør. Men å sette bistanden ut til andre fritar ikke Oslo fra resultatansvar. Hvis vi aksepterer at bistandens bærekraft og effektivitet er tuftet på at mottakerne tar ansvar og får eierskap, må det tas grep.

Publisert 29.04.2024 - 10:16 Sist oppdatert 29.04.2024 - 10:54

Gunnar M. Sørbø

Forsker ved Chr. Michelsens Institutt (CMI)

Dette er en kronikk. Meninger i teksten er skribentens egne.

Mens det innen akademia er mye diskusjon om behovet for «avkolonisering», av alt fra pensumlitteratur til samarbeidsformer og perspektiver, har norsk og internasjonal bistand stort sett gått i motsatt retning.

Dette til tross for all retorikken om «eierskap» og «partnerskap».

«For mye av makta (til å prioritere hva og til å bestemme hvordan) blir liggende hos giverne, og hos det stadig økende laget av mellomledd som bistanden må gå gjennom på sin vei til de som faktisk skal bruke den», skriver Jon Lomøy i et debattinnlegg i Panorama.

Her hjemme vil særlig Per Grimstad bli husket for den store vekten han som Norad-direktør mellom 1986–1995, la på det han kalte mottakeransvar. Jeg var heldig og fikk være med å jobbe sammen med Norads ledergruppe noen langhelger om dette.

Utgangspunktet var enkelt: Bistanden fungerer best når den blir et supplement til egne ressurser hos mottakerne. For at bistanden skal være både effektiv og bærekraftig, må vi ha en bevisst tilnærming til at mottakerne tar ansvar og får eierskap til programmer som får norsk støtte. Eierskap medfører delt ansvar for deltakelse, oppfølging og resultater, inkludert beslutninger om fortsettelse eller avslutning. Dette øker sjansene for bærekraft.

De fleste vil sikkert være enige i dette, men bevilgningene som mottakerlandenes myndigheter eller andre lokale aktører har reell innflytelse over, har blitt kraftig redusert. Også sivilsamfunnsorganisasjoner i Sør ber ofte om å få mer ansvar og mer ressurser.

Partnerskap betyr ofte at lokale aktører gjennomfører prosjekter med bruk av «resultatrammeverk» definert av giverne.

Mottakernes innflytelse er redusert

Det er fire sett av faktorer som trekker i samme retning. Noen av dem har jeg omtalt i en tidligere kronikk i Panorama, som da het Bistandsaktuelt:

En stadig større andel av bistanden går til land i krig og konflikt (sårbare stater). Felles for slike bevilgninger er at de springer ut av norske prioriteringer, og at det er utfordrende å forholde seg til statlige eller lokale myndigheter. Akkurat nå gjelder dette særlig i Afghanistan, Sudan, Sør-Sudan og Vestbredden og Gaza.
Stat-til-stat-bistanden er kraftig redusert i forhold til bistand via internasjonale organisasjoner og globale flergiverfond. Jon Lomøy skrev i 2019 at Norad har gått fra å være en operativ aktør til å forvalte midler og finansiere det andre gjør. Globale fond, særlig på helseområdet, viser isolert sett til gode resultater, men mottakerland har ofte vært svakt representert i fondsstyrene sammenlignet med giverland og private aktører, som Katerini Storeng skrev i Panorama. De inngår også sjelden i en overordnet helsestrategi i landene som mottar assistanse.
Det er økt vekt på revisjon og rapportering, med Riksrevisjonen som viktig kontrollør. Særlig for programmer og prosjekter der partnerskap er en uttrykt målsetting medfører de komplekse søknads- og rapporteringsformatene, kombinert med sterk uvilje mot risiko, at norske aktører lett kommer i førersetet, til fortrengsel for mottakersiden.
Forvaltningen av bistand skaper insentiver som undergraver dens bærekraft. Det er hyppige jobbskifter og sjansene for læring og evne til å skape bedre prosjekter og programmer reduseres hvis det ikke er mekanismer på plass for intern kunnskapsoverføring. Det er også utilstrekkelige insentiver for å holde tett kontakt med aktører på operasjonelt nivå. Dette ble grundig tatt opp i en evaluering av Sida og svensk utviklingssamarbeid i 2002, ledet av nobelprisvinner i økonomi Elinor Ostrom.

Disse strømningene har preget bistanden i de siste 30 årene og medfører at det leddet i bistanden som alltid har vært det svakeste, til de mennesker den først og fremst skal komme til gode – enten de er fattigbønder i Malawi eller sudanske flyktninger i Tsjad, har blitt ytterligere svekket.

Å skaffe kunnskap om det som skjer på operasjonelt nivå blir ikke tilstrekkelig premiert. Ingen mister jobben i Oslo om det går skeis med et prosjekt vi har støttet i Tanzania. Resultatansvaret smuldrer lett opp.

Budsjettet er så stort i forhold til forvaltningskapasiteten at det meste av midlene vil bli satt ut til aktører utenfor UD og Norad.

Lokalisering – muligheter og begrensninger

Det har ikke manglet på initiativ for å fremme «lokalisering», som nå også kalles «lokalt ledet utvikling», der makt og ressurser skal flyttes til lokale aktører.

Akkurat nå er dette et særlig hett tema innen humanitær bistand. Et eksempel er Sudan der internasjonale organisasjoner ikke slipper til med nødhjelp. Men inne i krigsområdene gjøres det et fantastisk dugnadsarbeid blant små og uformelle nabolagsgrupper som redder liv og tar vare på mennesker i den ytterste nød, men som trenger (begrensede) ressurser for å kunne fortsette.

Som Michelle D’Arcy i Norsk Folkehjelp skriver på CMI sine nettsider, handler denne type bistand også om gjensidig solidaritet mellom folk, om å hindre at samfunnet ikke bryter totalt sammen, og om forutsetninger for å kunne bygge et nytt Sudan etter krigen. Vi trenger en avkolonisert tilnærming som respekterer evne og vilje blant sudanere til å hjelpe seg selv.

Når det butter imot, skyldes det delvis mangel på kompetanse og interesse. I et intervju med Morgenbladet uttaler Øyvind Eggen at UD vet lite om «lokale forhold» mens Norad for tiden ikke prioriterer det.

Men det skyldes også at behovet for etterrettelighet (accountability) har blitt flyttet oppover, vekk fra fattigbønder og flyktninger til skattebetalerne.

Dette trumfer behovet for reell delegering, fart og fleksibilitet som er viktig i humanitære nødssituasjoner. Partnerskap betyr også ofte at lokale aktører gjennomfører prosjekter med bruk av «resultatrammeverk» definert av giverne. Tilliten mellom giverne og lokale aktører reduseres lett i slike situasjoner.

Styrke kontakt med det svakeste ledd

Mange endringer har kommet for å bli. Bistand vil fortsatt inngå i komplekse sammenhenger, vi vil fortsatt støtte ulike mål, og en stadig større andel vil gå til land i krig og kriser. Budsjettet er så stort i forhold til forvaltningskapasiteten at det meste av midlene vil bli satt ut til aktører utenfor UD og Norad.

Men å sette bistanden ut til andre fritar ikke Oslo fra resultatansvar. Hvis vi aksepterer at bistandens bærekraft og effektivitet er tuftet på mottakeransvar og eierskap, må det tas grep som minimaliserer begrensningene som følger av hyppige jobbskifter, «outsourcing» og egne kontrollbehov.

Det er ikke noen fasitsvar på dette, men det innebærer blant annet at kompetanse må forvaltes på en slik måte at kunnskapsoverføring sikres best mulig, at landkompetansen som var et kjennetegn på «gamle Norad» ikke forvitrer, at vi sikrer at de som gjennomfører prosjekter i globale fond ikke jobber isolert fra lokale partnere, heller ikke i utakt med nasjonale prioriteringer, og at utilsiktede konsekvenser, som det alltid vil være mange av, oppdages før det er for sent å gjøre noe. Godt faglig forarbeid, oppdatert kunnskap om lokal kontekst og oppfølging må alltid prioriteres.

Per Grimstad var mest opptatt av stat-til-stat-bistand, men «eiere» og mottakere finnes på ulike nivå. For at bistanden skal kunne svare på behov og prioriteringer blant lokale aktører, må vi ta inn over oss at utfordringene, selv om de ofte er gigantiske, i bunn og grunn også er lokale.

Det samme er mulighetene til å svare på dem. Hvis vi vil sikre både effektivitet og bærekraft, må vi derfor også sikre bedre kontakt med det svakeste ledd – «folk på bakken» – enten vi kanaliserer pengene via multilaterale organisasjoner, globale fond, sivilsamfunnsorganisasjoner eller stat-til-stat-prosjekter og programmer.

Dette er krevende og hvis Øyvind Eggen har rett, er ikke UD og Norad i dag godt nok rustet til å svare på slike utfordringer.