Humanitær bistand – ja takk, men har vi glemt det viktigste?

Erling Kvernevik

Fagdirektør i Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap og nasjonalt kontaktpunkt for FNs rammeverk for katastrofeforebygging

Dette er et debattinnlegg. Meninger i teksten er skribentens egne.

En underlig og litt nærsynt debatt om humanitær bistand har utspilt seg i Panorama. Det argumenteres for bedre kost-nytte, men at en slik tankegang har sterke begrensninger i situasjoner der man først og fremst skal redde liv og hindre nød i en kompleks kontekst.

Og selvsagt har begge rett. Man kan ikke bruke en ren kost-nytte og public management-tilnærming til humanitær bistand slik Michelsen skriver, samtidig som man må prioritere mest mulig nytte når behovene er langt større enn hjelpen som kan gis, som Mofoss og Kjørholt påpeker.

Målet med Grand Bargain-avtalen, som ble inngått under Verdens humanitære toppmøte i mai 2016, er å forbedre effektiviteten i humanitær bistand ved å få mer ressurser til de som trenger det mest. Avtalen inneholder 51 spesifikke forpliktelser, delt inn i ti fokusområder, som inkluderer kvalitetsfinansiering, lokal tilpasning, deltakelse av berørte befolkninger, innovativ finansiering og forebyggende tiltak.

Grand Bargain har blitt videreutviklet gjennom årene, og i 2023 ble en ny versjon for perioden 2023–2026 lansert. Norge er en av de mange landene som støtter initiativet og arbeider aktivt for å oppfylle forpliktelsene som er fastsatt i avtalen.

Norge var også ett av de første landene i verden som kom med en Stortingsmelding om forebygging av humanitære katastrofer. Takket være to fremsynte diplomater i UD, Bjørn Johannessen og Sigvald Tomin Hauge, vektla meldingen både kompleksiteten i humanitær innsats og at forebygging ofte er mer kostnadseffektivt enn å håndtere konsekvensene.

Meldingen fikk internasjonal oppmerksomhet ved å sette søkelys på behovet for å øke land og lokalsamfunns motstandskraft, og styrke deltagelse og partnerskap.

Sentralt i meldingen var også «nexus» begrepet – sammenhengen mellom humanitær hjelp, utviklingsbistand og fredsbygging. Det at det i oppfølgingen av meldingen ble utpekt samarbeidsland som Kina, Vietnam og Cuba må nok tilskrives datidens miljø- og utviklingsminister.

Røde Kors sitt Disaster Relief Emergency Fund-fond (DREF) er et godt eksempel på den økte vektleggingen av forebygging. Fondet ble etablert i 1985 og har siden hjulpet flere millioner mennesker. Det brukes til å støtte nasjonale Røde Kors- og Røde Halvmåneforeninger i forkant av varslede katastrofer som naturkatastrofer, konflikter og helsekriser. Fondet er spesielt viktig for å sikre at hjelp når frem raskt, uten å måtte vente på spesifikke donasjoner eller langsiktige finansieringsprosesser.

FN sitt nødhjelpsfond (CERF) har også åpnet for å gi støtte til forebyggende tiltak mot varslede katastrofer. Dette skjedde etter lange og vanskelig drøftinger i fondets styre. 

Det at man nå i større grad prøver å forebygge at kriser og katastrofer er en innrømmelse om at gapet mellom tradisjonell nødhjelp (post ex) og behovene blir større. Samtidig har flere land utviklet gode varslingssystemer for blant annet naturkatastrofer og kan sette inn tiltak tidligere (ex ante). 

Dette blir også kalt «anticipatory action» (foregripende tiltak) som iverksettes for å redusere de humanitære konsekvensene av en forventet fare før den inntreffer, eller før dens mest akutte virkninger merkes. Beslutningen om å handle er basert på prognoser eller kollektiv risikovurdering av når, hvor og hvordan hendelsen vil utfolde seg.

FNs klimatilpasningsfond skal bistå utviklingsland med å tilpasse seg de negative effektene av klimaendringer. Det relativt nye tap og skade-fondet skal sikre at de mest sårbare landene får nødvendig støtte for å håndtere de uunngåelige konsekvensene av klimaendringer. Det er stor grad av overlapp mellom disse klimafondene og annen bistand, og med USA sin nye tilnærming til både klima og bistand kan det være hensiktsmessig å se mer helhetlig på denne finansieringsarkitekturen.

Dessverre er det kun en liten andel av bistanden som brukes på forebygging og beredskap. Mellom 2010 og 2019 ble kun 4,1 prosent av den totale utviklingsbistanden brukt på forebygging og beredskap. I 2021 var det ifølge OECD bare omtrent 1 prosent av den totale internasjonale humanitære bistanden som spesifikt gikk til forebyggende tiltak. Andelen av bistanden som går til forebygging må økes, og dette er noe som vil bli drøftet på Oslo Policy forum i slutten av mars og den internasjonale konferansen om utviklingsfinansiering.

I FNs rammeverk for katastrofeforebygging (Sendai-rammeverket) blir det understreket at det er nasjonalstaten som har det overordnede ansvaret for å redusere katastroferisiko. Samtidig er et av målene i dette rammeverket å forbedre internasjonalt samarbeid med utviklingsland for å styrke deres nasjonale tiltak for å håndtere risiko og bygge motstandskraft.

Det lønner seg å forebygge. At Norad nå har lagt forebygging og stabilisering inn som en del av den nye humanitære avdelingen kan være et positivt signal om at dette skal få økt prioritet og økte midler.

Støtte til at land og lokalsamfunn i større grad kan forebygge kriser og katastrofer selv gir god kost-nytte, og er i tråd med god humanitær giverpraksis.