Demokratibistand – virker det?

2023 var det attende året på rad med mindre frihet i verden, fastslår Freedom House. «Tilbakegangen var omfattende. Politiske rettigheter og sivile friheter ble svekket i 52 land, mens bare 21 land gjorde framskritt. Ufullkomne valg og væpnede konflikter bidro til nedgangen, noe som truet friheten og førte til utbredt menneskelig lidelse», heter det blant annet i organisasjonens årsrapport for 2024.

V-Dem, som bruker hundrevis av indikatorer og over 4000 eksperter over hele verden til å vurdere den demokratiske utviklingen globalt, konstaterer i sin siste årsrapport at en «autokratisk bølge» feier over verden. 

– Utviklingen har delvis sammenheng med befolkningsvekst i store nasjoner som Kina og Vietnam. Men det store skiftet ser vi i land som en gang var demokratier, som India, Tyrkia og Ungarn. Land der demokratiet har gått tilbake, sier professor i statsvitenskap og direktør for V-Dem-instituttet ved Göteborgs universitet, Staffan Lindberg.

Ifølge V-Dem er det i dag hele 42 land som nå beveger seg i mindre demokratisk retning. Mens det på 90-tallet var 70 land som beveget seg i mer demokratisk retning, er tallet nå 18 land. 

Tidlige tegn på avdemokratisering er ifølge V-Dem begrensninger på medier og mediers ytringsfrihet. Og gjerne også innstramminger overfor sivilsamfunnet, i tillegg til spredning av desinformasjon, og fremstillingen av politiske motstandere som fiender av nasjonen.

– Aldri før har det vært så mange land som autokratiseres samtidig, understreker Lindberg. 

Global trend

Bak denne globale trenden skjuler det seg selvsagt en rekke nyanser og regionale forskjeller. 

I Asia preges utviklingen naturlig nok av Kina og India. Kina har under president Xi Jinping beveget seg i en enda mer autoritær retning. India har flerpartivalg, men kategoriseres av V-Dem som et «autoritært demokrati». Også i land som Myanmar, Pakistan, Afghanistan, Sør-Korea og Filippinene har utviklingen gått feil vei. 

I Afrika er bildet sammensatt, men totalt sett er utviklingen negativ, mener både V-Dem og Freedom House. Militær maktovertagelse og kupp i flere land, blant annet Mali, Gabon, Burkina Faso og Sudan, siden 2020 er en del av utviklingen. Det samme er de autokratiske regimene i blant annet Etiopia, Zimbabwe og DR Kongo.

Utviklingen er heller ikke positiv i Midtøsten og Nord-Afrika. V-Dem mener at 98 prosent av befolkningen i denne delen av verden lever i land uten demokratisk styresett, eller i land med store mangler ved demokratiet. Verdt å merke seg er det at Israel – på grunn av manglende åpenhet og det V-Dem mener er politisk innblanding i rettssystemet – for første gang på 50 år ikke lenger klassifiseres som et «liberalt demokrati», som er betegnelsen V-Dem bruker på et fullt fungerende demokrati.

Det finnes imidlertid lyspunkter både i Asia og Afrika. Og i Latin-Amerika er utviklingen generelt mer positiv enn i Afrika, Asia og Midtøsten/Nord-Afrika. Selv om det er betydelige utfordringer knyttet til blant annet valg, ytringsfrihet, organisasjonsfrihet og pressefrihet i flere land bidrar utviklingen i Brasil samt i land som Bolivia og Honduras at den overordnede utviklingen er positiv. 

«Perfekt storm»

– Det er mange grunner til at demokratiet er under press. Vi ser en slags perfekt storm som inkludere skuffelse over hva demokratiet har levert etter den siste demokratiseringsbølgen som begynte på 70-tallet, sterkt økende ulikhet, økonomiske nedgangstider i mange land, teknologiske endringer og generelt stor usikkerhet for hva framtiden bringer, sier Arvinn Gadgil. 

Han er direktør for FNs utviklingsprograms Global Policy Centre for Governance og har tidligere blant annet vært statssekretær i Utenriksdepartementet. 

 Til tross for at en rekke rapporter viser demokratisk nedgang i verden mener Gadgil at det er viktig å se nyansene.

– Historisk har demokratisering skjedd i bølger og jeg tror at det vil skje igjen. Dessuten ser vi mange steder, blant annet i Afrika, at selv om folk mangler tillit til valgsystemene så viser undersøkelser som Afrobarometer at det er stor folkelig oppslutning om demokratiet. Selv der det demokratiske systemet har fungert dårlig vil folk fortsatt ha demokrati, sier Gadgil. 

19 milliarder kroner

Samtidig som demokrati og frihet er under press i store deler av verden bruker Norge og andre giverland milliarder av kroner på bistand, som på ulike måter kan bidra til en mer demokratisk utvikling.

Ifølge statistikken fra OECD har rundt 10 prosent av medlemslandenes samlede bistand som formål å bidra til demokratisk utvikling. Det utgjorde i 2023 rundt 250 milliarder kroner, men dette inkluderer mye bistand som kun indirekte kan bidra til styrke en demokratisk utvikling. 

Ifølge Norads statistikk brukte Norge i fjor 5,3 milliarder kroner på bistand til «Styresett, sivilt samfunn og konfliktforebygging», men inkludert i denne kategorien er det også mye bistand som bare indirekte kan støtte opp under en demokratisk utvikling. 

For å få et mer presist bilde av norsk demokratibistand har vi valgt å ta med kun noen av underkategoriene som ligger i sekkeposten «Styresett, sivilt samfunn og konfliktforebygging» – blant annet bistand til valg, støtte til rettsvesenet, til frie medier, folkevalgte organer og sivilsamfunn.

Med denne innsnevringen viser statistikken at norsk demokratibistand var på knappe to milliarder kroner i 2023. De siste ti årene har Norge brukt rundt 19 milliarder kroner på denne type bistand.

Pengene har gått og går til en rekke ulike prosjekter, programmer og aktører over hele verden.

Som for eksempel støtte til rettsvesenet i Zambia, støtte til valg på Sri Lanka, støtte til aktører som jobber for større åpenhet om bruken av skattepenger i Senegal og til medieorganisasjonen Democratic Voice of Burma.

 – Demokrati skaper utvikling

– Det er trolig flere grunner til at demokratiske land velger å bruke bistand til å bidra til en demokratisk utvikling i andre land. Vi vet fra over 70 år med studier av demokratier at denne styreformen – tross sine mange svakheter – skaper økonomisk vekst og stabilitet, samt er positivt blant annet for inkludering og menneskerettigheter. For giverlandene er økonomisk vekst, stabilitet og felles syn på valg og menneskerettigheter positivt på mange måter. Det har en egenverdi, men det er også lettere for giverlandene å handle og samarbeide med land som ikke er autoritære, sier Miguel Niño-Zarazúa. 

Han er utviklingsøkonom og dosent ved School of Oriental and African Studies (SOAS) i London. Fra 2019–2020 gransket han og fire kollegaer effekten av demokratistøtte på oppdrag av svenske bistandsmyndigheter. Siden 2019 hatt demokrati-bistand vært sentralt i svensk utviklingspolitikk og rundt en tredjedel av svensk bilateral bistand brukes til dette formålet – det er en høyere andel enn hos alle andre OECD-land – Norge inkludert. 

– Fra 90-tallet var demokratiet på fremmarsj globalt, men så snudde utviklingen. Da vi startet studien i 2019, var det et økende press mot demokratiet, særlig i land som var helt i begynnelsen av en demokratisk utvikling. Med dette som bakteppe ville vi finne ut hvordan bistand – spesielt bistand rettet inn mot institusjoner som støtter opp under demokratiet – virker, sier Niño-Zarazúa.

– Demokrati-bistand virker

Han understreker at studien var svært omfattende og blant annet så på demokrati-bistand til 148 land i perioden 1996–2018. I sin rapport konkluderer Niño-Zarazúa og kollegaene blant annet med at: 

• Både internasjonal og svensk demokratistøtte har en liten, men positiv, effekt på demokratiet i samarbeidslandene. 

• Ingenting tyder på at bistand har en negativ effekt på demokratiutviklingen. 

• Effektene av bistanden er sterkere når den spesifikt retter seg mot demokratiets kjerneområder, slik som sivilsamfunnet, frie og rettferdige valg, fri presse og menneskerettigheter. 

• Demokratistøtte er mer effektivt til å fremme demokratisk utvikling enn til å stoppe demokratisk tilbakegang.

Niño-Zarazúa mener at funnene i rapporten bør påvirke hvordan Norge, Sverige og andre giverland driver sin demokrati-bistand.

– Vi ser at demokratistøtte har liten effekt i autoritære stater, i verste fall kan slik bistand faktisk styrke autoritære regimer. Samtidig har demokratibistand en klar positiv effekt i land som beveger seg i demokratisk retning. Så derfor bør giverne se nøye på den lokale situasjonen når de vurderer å gi slik bistand. De bør bruke denne bistanden proaktivt og tidlig i land hvor den demokratiske utviklingen er under press. Er utviklingen gått langt nok i negativ retning, har bistanden liten effekt, sier Niño-Zarazúa. 

Skeptisk forskerkollega

Mens Niño-Zarazúa mener det er grunn til for å være positiv til effekten av demokrati-støtte, er en akademikerkollega i Bergen mer skeptisk. Rune Jansen Hagen er professor i økonomi ved universitetet i Bergen og har i mange år hatt faglig interesse for utviklingsøkonomi og bistand.

– Jeg merker meg at de skriver i rapporten at det de har funnet er korrelasjoner mellom demokrati-bistand og demokratisk utvikling, men at de ikke kan bevise kausalitet – altså en direkte årsakssammenheng, sier Jansen Hagen. 

Økonomiprofessoren mener det er veldig mange faktorer som styrer den politiske utviklingen i et land og at det er lite trolig at bistand utenfra kan spille en viktig rolle. Han viser blant annet til forskning som har funnet at Verdensbanken og IMF i liten grad har påvirket politikken i mottakerlandene selv om de har stilt krav for å gi støtte til utviklingsland. 

– Kondisjonalitet er noe sentrale aktører som IMF og Verdensbanken har drevet med i lange tider. En smule overraskende er det kanskje at forskningen viser at de i liten grad makter å tvinge igjennom de endringene i den økonomiske politikken i mottakerlandene de mener er nødvendige. Og hvis ikke disse organisasjonene har hatt særlig makt til å endre økonomisk politikk og institusjoner, kan man neppe forvente at bistandsgivere generelt skal ha innflytelse over noe så grunnleggende som det politiske systemet i mottakerlandene. Demokratisering drives nok i hovedsak frem gjennom konflikt mellom ulike innenlandske aktører, sier Jansen Hagen.

Givere og bistandsorganisasjoner argumentert ofte for at støtte til ikke-statlige organisasjoner, kan ha demokratiserende effekt i land som har demokratiske utfordringer. Jansen Hagen mener imidlertid det også er vanskelig å være sikker på at det faktisk er en slik sammenheng. 

– Så vidt jeg vet har vi har ingen empiri som tilsier at det å støtte opp under det såkalte sivilsamfunnet - som jo er veldig mye forskjellig - nødvendigvis fører til en demokratisk utvikling på lang sikt. I hvert fall vil det være bortimot umulig å bevise en slik sammenheng empirisk. Støtten kan også være problematisk. En studie fant for eksempel at sivilsamfunnssektoren i Uganda var ekstremt giverdrevet og at organisasjonene i stor grad forsvant hvis de ikke fikk støtte fra bistandsgivere. Da kan man jo lure på om hvem et slikt sivilsamfunn egentlig representerer.

– Hvis det er så vanskelig å påvise resultater at demokratibistand som du mener – bør Norge og andre givere slutte med det?

– Jeg vil ikke svare for bastant på det. Jeg mener demokrati har en rekke positive effekter på samfunnet og skjønner hvorfor givere ønsker å støtte det. Samtidig finnes det åpenbart måter å gi bistand på hvor det er mye lettere å måle effekten av det man gjør. Og man kan spørre seg hvor lenge man skal fortsette å bevilge penger til noe som det er vanskelig å måle effekten av.

 – Lar seg ikke tallfeste

Også CMI-forsker Arne Tostensen, som blant annet har forsket på demokratisering i Afrika, mener det er svært vanskelig å måle klare effekter av demokrati-bistand, blant annet fordi det er så mange ulike faktorer som påvirker den politiske utviklingen i et land.

– La oss si at utviklingen går i demokratisk retning i et land som mottar demokrati-bistand. Hvordan kan man vite i hvilken grad dette skyldes bistanden? Som giver må man rett og slett avfinne seg meg at resultatene av denne type bistand ikke enkelt lar seg tallfeste eller måle, sier han.

I 2011 var CMI-forskeren med på å evaluere norsk bistand til folkevalgte forsamlinger. Den konkluderte blant annet med at den norske støtten, rundt 200 millioner kroner fra 1999 til 2009, var ufokusert og manglet en klar strategi. 

– For å få best mulig effekt bør Norge og andre givere jobbe systematisk og langsiktig med sin demokratistøtte. Hvis man for eksempel vil støtte opp under demokratiske holdninger hos velgerne er det trolig mest effektivt å begynne i barnehager og skoler. Demokratisk utvikling skjer ikke over natta, sier Tostensen og legger til:

– Demokratistøtten vil sannsynligvis være mest effektiv hvis den tar sikte på å styrke uavhengigheten og kompetansen til sentrale institusjoner som rettsvesenet og anti-korrupsjonsenheter. Slik vil de settes i stand til å motstå presset fra utøvende makt.

 – Anti-demokratisk bistand?

Øyvind Eggen kjenner norsk og internasjonal bistand svært godt – han har blant annet både vært fagdirektør i Norad og forsker. Han er «på lag» med SOAS-forsker Niño-Zarazúa og mener at demokrati-støtte i mange sammenhenger kan virke. 

– Grovt sett viser litteraturen at bistand som er direkte innrettet til å fremme demokrati, har beskjeden, men positiv effekt. Det er kanskje ikke godt nok for ambisiøse givere, som gjerne skulle ønske at bistand hadde en transformativ effekt gjennom å bidra til store samfunnsendringer og helst demokratisk revolusjon. Det vil nok aldri skje, men vi skal ikke undervurdere betydningen av å kunne gi noen små dytt i riktig retning, sier Eggen.

Han peker imidlertid et mer fundamentalt problem: Nemlig at bistand, historisk sett, på mange måter har bidratt til å hemme demokrati. 

– På sitt enkleste har det skjedd ved å gjøre det mulig for udemokratiske regimer å holde på makta, men også ved at bistandsgiverne i praksis har undergravet demokratiske regimer. Giverne har en lang historie for å gi bistand basert på egne prioriteringer og ignorere hva som prioriteres av folkevalgte myndigheter, og det skjer faktisk i større grad i dag enn for et par tiår siden. Hver gang det skjer, viser giverne manglende respekt for demokratiet og bidrar ofte til å undergrave demokratiske myndigheter i eget land, sier han.

Eggen mener bistanden kan forstyrre demokratisk debatt og prosesser og det kan være uheldig at sivilsamfunnsorganisasjoner som er støttet med vestlig bistand får stor innflytelse på bekostning av demokratiske prosesser.

– Det vestlige engasjementet for demokratisering har nok også bidratt til å svekke bistandens omdømme i en del land, fordi det har blitt oppfattet som utidig innblanding i suverene stater og ofte som feil prioritering. Det er ikke uvanlig å høre «you can’t eat democracy» i land som mottar mye vestlig bistand. Det kan også være en grunn til at man ofte snakker litt forbi hverandre: selv om ren demokratibistand er ganske effektivt, har den samlede bistand mer usikker effekt. 

 – Et viktig verktøy

Juryen er altså fortsatt ute når det gjelder hva vi sikkert kan vite om effekten av de store summene som hvert år blir brukt på demokrati-bistand.

SOAS-forsker Miguel Niño-Zarazúa er imidlertid trygg på de de positive effektene han og kollegaen fant i sin studie. Han understreker også at han og forskerkollegaene heller ikke fant noen negativ effekt av bistand, verken av ren demokrati-bistand eller av annen bistand, på den demokratiske utviklingen. Niño-Zarazúa mener bistand som støtter opp under demokratiet og som kan bidra til å forhindre at land beveger seg i retning av et autokratisk eller autoritært styresett er viktigere i dag enn noen gang.

– Demokratiet er i tilbakegang globalt. Det internasjonale samfunnet bør se dette og handle. Vår forskning viser at demokratistøtte er et av de viktigste verktøyene for beslutningstakere. Å kutte i dette risikerer å føre til en varig demokratisk tilbakegang, sier han.