Tvinnereim bestilte rapport til 2,7 millioner kroner – hovedanbefaling ble aldri grundig vurdert, mener bistandsekspert

Utviklingsministeren ga noen av landets fremste eksperter i oppdrag å komme med anbefalinger for Norges bistand og bidrag i den internasjonale debatten. Og etter omfattende arbeid og bruk av 2,7 millioner kroner på prosjektet, kom rapporten «Investering i en felles fremtid – et nytt rammeverk for utviklingspolitikken» i mai i fjor.

Store endringer i bistanden ble foreslått. Deriblant det mye debatterte forslaget om å dele Norges bistandsfinansiering i to hovedkategorier, der kategori 1 omfatter fattigdomsreduksjon, utvikling, nødhjelp og stabilisering, mens kategori 2 er bistand til globale fellesgoder, som et stabilt klima. Ekspertutvalget mente det er behov for tydeligere og mer avgrensede mål om Norge skal oppnå ønskede resultater. 

– Den mest radikale endringen som ble foreslått, todelingen, ble avvist. Det er åpenbart mest komfortabelt å slippe å forholde seg til tydelige nedfelte normer og regler, som skarpe grenser i bistandsfinansieringen.

Det sier den nylig avgåtte lederen for Kunnskapsbanken i Norad, Øyvind Eggen, i etterkant av utviklingsministerens nei til forslaget fordi vi ikke får «mer utvikling av å opprette siloer». Han mener det ble konkludert før forslaget var blitt skikkelig vurdert.

– Alt tyder på at ekspertutvalgets anbefaling ikke er grundig vurdert i departementet, men det vet vi lite om fordi det ikke er åpenhet rundt vurderingene, mener Eggen.

Panorama har imidlertid fått innsyn i interne dokumenter og dokumentlister. De viser at mens UD ga Norad i oppdrag å vurdere flere av utvalgets anbefalinger, er det eneste Norad-dokumentet som UD ikke gjør en egen vurdering av, det som handler om hvordan en kategorisering av bistandsbudsjettet kunne se ut i praksis.

– Som statsråd, tok jeg raskt etter rapportfremleggelsen en beslutning om at det var uklokt å ta skritt mot en todeling på det norske statsbudsjettet nå. Det er uklokt av Norge å ta et så radikalt grep som en todeling er, uten en internasjonal operasjonalisering av hva globale fellesgoder er, og hvordan rapportere på dem, sier Tvinnereim.

– At regjeringen ikke ønsker å iverksette ett av de mange forslagene gruppen kom med, er ikke det samme som manglende vurdering. Snarere tvert imot. Vi har vurdert og konkludert og er godt i gang med å følge opp flere av anbefalingene.

Ministeren forklarer at Norads vurdering, der Norad fant at en rekke budsjettposter forholdsvis enkelt kunne innplasseres i kategorier, ikke endret mangelen på et internasjonalt regelverk for en slik todeling, men ga UD et godt innblikk i hvordan en slik kategorisering kunne se ut. Hun understreker også at UD gjorde en egen helhetsvurdering av ekspertrapporten, som ble levert til henne 20. november.

– På bakgrunn av dette tok jeg formelt beslutningen om å ikke gå videre med forslaget om en todeling av norsk bistand nå, sier Tvinnereim.

Helhetsvurderingen tok imidlertid ikke for seg todelingen, men sa at «ekspertgruppas forslag om å etablere to hovedkategorier for internasjonal innsats vurderes i departementet, etter at Norad nylig leverte svar på oppdrag om hvordan det norske bistandsbudsjettet (2022) ville fordelt seg i de foreslåtte kategoriene».

«Dette er flott (...) Jeg ønsker imidlertid ikke å gå videre med 2iii (todeling av budsjettet)», skrev Tvinnereim i sin kommentar til dokumentet 26. november, som Panorama har fått innsyn i. UD har ikke gjort en vurdering av todelingen etter dette, ifølge dokumentlistene.

– UD vil ikke at noen andre skal bestemme

Eggen mener at det allerede da utvalget ble opprettet i desember 2022, var «mulig å predikere at anbefalingene ikke ville bli fulgt opp».

Tvinnereim ba nemlig utvalget komme med en ekspertrapport og ikke en offentlig utredning, bedre kjent som en «NOU». Det selv om det var nettopp en NOU mange ønsket seg, ifølge Eggen, siden en slik helhetlig utredning ikke har blitt gjort på utviklingsfeltet på over 15 år. 

– Det er et uttrykk for at UD ikke vil at noen andre enn de selv skal bestemme over feltet, mener Eggen.

Tvinnereim avviser dette. En regjering er nemlig heller ikke formelt pliktig til å følge opp forslagene i en NOU, men en slik utredning betyr vanligvis grundig politisk behandling i et departement som ender i en stortingsmelding. 

Anbefalinger fra ekspertutvalg står derimot en regjering friere til selv å avgjøre hvordan de vil følge opp, mener Eggen. 

– Vi i utvalget lurte aldri på om det skulle bli en NOU. Det var ikke bestillingen, men vi anbefaler i rapporten at det kommer en stortingsmelding på utviklingsfeltet, forteller Anne-Marie Helland.

Utvalgsmedlemmet, som til vanlig leder norske PwC sitt arbeid med internasjonal utvikling, sier samtidig at UD ikke sa noe om hvordan anbefalingene deres ville bli fulgt opp. Men hun har flere tanker om hvordan rapporten faktisk har blitt behandlet.

Nedtur

– Det har vært aktiviteter i Norad og i UD, men det som er nedturen, er utviklingsministerens forsøk på å legge debatten død, sier Helland. 

Det er dumt fordi dette er en debatt flere har ønsket seg, men det er også overraskende, mener hun.

– Rapporten burde vært en gavepakke til en utviklingsminister å ta med seg inn i budsjettforhandlinger der bistanden aldri vinner. Rapporten serverer solide faglige begrunnelser for et styrket bistandsbudsjett, men den døra ble nærmest lukket av Tvinnereim allerede da rapporten ble lansert, sier hun.

– Så forstår jeg selvsagt at det kan være vanskelig å få gjennomslag for mer penger, men at en minister ikke samler alle gode argumenter før man skal inn i kamp, oppfatter jeg som noe defensivt.

Helland synes også at formålet med en todeling har forsvunnet i debatten som har pågått denne våren.

– Det som har druknet i debatten, er at vår anbefaling om en todeling av budsjettpotten enkelt sagt dreier seg om å ha større bevissthet om hva man primært ønsker å oppnå med ulike tiltak.

Hun mener at det ikke er noen faglige grunner til å ikke ha bevissthet rundt hva bistanden går til.

– Dette dreier seg ikke om silotenkning slik ministeren sier, men om tydeliggjøring av hva som er målet med ulike tiltak, sier hun, med referanse til debattinnlegget der Tvinnereim i debattspaltene til Panorama fastslo at hun ikke ønsker en todeling av bistanden. 

Les også: – Uvanlig at en minister går ut mot en Norad-direktør og kritiserer faglige anbefalinger

– Hva tror du er grunnen til at Tvinnereim og regjeringen ikke vil skille mellom finansieringen til mer tradisjonelle former for bistand og globale fellesgoder?

– Noen mener nok at Tvinnereims argument om å ikke gå videre med todelingen er best fordi «alt henger sammen med alt». Men jeg tror nok også at mange tenker at det er et politisk gode at det er litt utydelig, fordi man da kan bruke bistandsbudsjettet til å finansiere andre tiltak – for eksempel lokale klimatiltak uten nevneverdig fattigdomsreduserende effekt – og samtidig nå målet om å gi én prosent av bruttonasjonalinntekt til bistand, svarer hun.

Tvinnereim avviser påstandene

– Helland tillegger meg motiver som ikke stemmer, svarer utviklingsminister Anne Beathe Tvinnereim på spørsmål om det stemmer at hun takket nei til todelingen fordi «man da kan bruke bistandsbudsjettet til å finansiere andre tiltak» og «samtidig nå målet om å gi én prosent av bruttonasjonalinntekt til bistand».

Utviklingsministeren understreker at Norge i mange år har vært en sentral bidragsyter til og forsvarer av regler og systemer for rapportering. Det for å sikre integritet og forhindre utglidning av den offisielle bistanden, ODA, slik også ekspertrapporten advarer mot.

Les også: – Bistanden dreies både tematisk og geografisk bort fra fattige land

– Dermed er det ikke riktig at vi skal bruke penger på «andre tiltak» for å oppfylle målet om én prosent av BNI til bistand. Unntak fra ODA-reglene på bistandsbudsjettet skal kun gjøres der det anses å ha en fattigdomsreduserende effekt og bidrar til høyere effektivitet, sier hun.

– Norads dokument, som Panorama har fått tilgang til, viser at 10,46 prosent av bistanden gikk til formål med «lav utviklingsrelevans» og 22 prosent til globale fellesgoder, hovedsakelig klima- og miljøtiltak utenfor de fattigste landene. Det er vel formål der hovedmålet ikke er fattigdomsreduksjon. Hvorfor brukes da bistandsbudsjettet på dette?

– Tallene dere viser til er bistand som er i tråd med ODA-regelverket. De går til ODA-listeførte land. Norge står støtt i å overholde de reglene for godkjent bistand vi alle har blitt enige om internasjonalt, svarer Tvinnereim.

– Norge bør ikke gjøre et så radikalt grep alene

Les også: – Vi ønsker ikke en avveining mellom klima og fattigdomsreduksjon, sier  Verdensbank-topp

Utviklingsministeren mener også at Helland har en «forenklet analyse av dynamikken i budsjettforhandlinger» når hun sier at det oppfattes som defensivt at ministeren ikke samler alle gode argumenter før man skal inn i forhandlingene.

– Jeg mener at Norge ikke under noen omstendighet bør gjøre et så radikalt grep alene, som det en todeling av bistandsbudsjettet er, uten at flere giverland er med på det. Man måtte også vært enige internasjonalt om definisjonen av globale fellesgoder, og hvordan man rapporterer på de ulike formålene, sier hun.

– Ekspertrapportens anbefaling om todeling egner seg derfor bedre som et bidrag til den internasjonale debatten, enn som en reform av norsk bistand, fortsetter hun.

Ministeren viser til at dette også var noe utvalget ble bedt om. I tillegg til å skulle gi råd om hvordan norsk bistand best mulig kan bidra til å nå FNs bærekraftmål, var mandatet til ekspertutvalget å gi innspill til den internasjonale debatten om utviklingsfinansiering.

Les også: Civita og utviklingsministeren strides om norsk satsing på FNs bærekraftmål

UD er ikke forpliktet til å utrede faglige forslag 

Utvalget tok imidlertid ikke bare til orde for en todeling, men også noe som tilsvarer instruksen om utredning av statlige tiltak for bistanden. 

– Jeg tror for mange beslutninger om bistand tas på politisk grunnlag, framfor faglig grunnlag. At bistand også vil være et politisk virkemiddel er åpenbart og trenger ikke å være feil i seg selv, men en utredningsinstruks vil iallfall kunne sikre at gode faglige vurderinger alltid gjøres, sier utvalgsmedlemmet Helland.

Hun viser til at andre departement må forholde seg til utredningsinstruksen, en ordning der en rekke spørsmål må besvares før man bestemmer hvilket tiltak som er best egnet. Regelen gjelder overalt i staten, men ikke i UD fordi «internasjonale avtaler» har vært unntatt instruksen. Det har kanskje gjort det enklere å gå imot faglige anbefalinger i UD enn i andre departement, tror Helland.  

Også Norad anbefaler en innføring i de interne anbefalingene til UD om hvordan direktoratet mener at ekspertrapporten bør følges opp. «Vi anbefaler å innføre et investeringsrammeverk i norsk bistandsforvaltning basert på utredningsinstruksen», heter det i dokumentene.

– Jeg er ikke overrasket over at Norad anbefaler dette. Da vi startet arbeidet vårt, spurte vi Norad om de kunne sende oss en liste over hvordan bistanden er fordelt i dag. Det viste seg å være enklere sagt enn gjort, fordi man per i dag ikke lett kan finne ut av hvor mye bistand som går til hvilke formål. Det er en wakeupcall at vi ikke enkelt kan fortelle hvilke prosjekter, og hvor stor andel av prosjektene, som får støtte fordi de er antatt effektive for å bekjempe fattigdom, for eksempel. Det selv om vi benytter «én million» kriterier og merkelapper.

Det sier Helland etter å ha blitt fortalt om den interne Norad-anbefalingen, og legger til:

– Norsk bistand utgjør såpass mange kroner at en faglig fundert debatt om mål, prioriteringer og effektivitet bør ønskes velkommen. Det burde vel også være noe av poenget med å igangsette et såpass stort stykke arbeid som prosessen med rapporten var.

– UD har ikke dekning for tolkningen

Les også: Bistandsdebattens blindsoner

Også Øyvind Eggen tar til orde for å ta i bruk utredningsinstruksen, og mener at det er problematisk i seg selv at UD har sluppet å forholde seg til den i så lang tid.

– Selv om bare noen veivalg i bistanden er inngåelse av «internasjonale avtaler», har UD lest dette som at hele bistanden er unntatt utredningsinstruksen. Jeg klarer ikke å forstå at UD har dekning for den tolkningen, sier Eggen.

– Et argument for å skjerme bistanden er at det ikke er like enkelt å måle effekten av alle tiltak. For eksempel oppnår man ikke «kvalitetsundervisning» bare ved å sikre at barn får gå på skolen. Med utredningsinstruksen, ville man kanskje risikert at tiltak som bedrer kvaliteten på undervisningen ville blitt tilsidesatt fordi effekten av andre tiltak er enklere å måle?

– Det argumentet er det ikke faglig hold i etter at utredningsinstruksen ble revidert i 2016. Da ble det åpnet for andre metoder enn en tradisjonell økonomisk kostnads-nyttevurdering, som tidligere har fått en del motstand. Nå legges det opp til at ulike tiltak kan vurderes opp mot hverandre kvalitativt, også abstrakte effekter som det ikke er like enkelt å måle. Så det argumentet holder rett og slett ikke lenger.

Eggen mener at det ikke hadde vært like enkelt for Tvinnereim å si nei til todelingen nå om UD hadde måttet forholde seg til instruksen.

– Hvis departementet hadde fulgt utredningsinstruksen, ville nok utredningen vært på formell høring (utredningsinstruksen §3.3). Det ville ha gitt et mye bedre, bredere og mer åpent beslutningsgrunnlag, mener han.

– Bistand er politikk og politiske prioriteringer

Helene Sandbu Ryeng, som er underdirektør i UDs kommunikasjonsavdeling, forklarer at «utredningsinstruksen er laget primært for utredning av nasjonale tiltak og ikke passer like godt i arbeidet med internasjonale avtaler, verken for bistandsavtaler eller andre kategorier internasjonale avtaler».

«Når det gjelder bistandsavtaler har vi gode rutiner og betydelig erfaring som sikrer at bistanden styres på en effektiv og god måte. Veilederen som gjelder for bistandsavtalene, Grant Management Assistant, er bedre tilpasset formålet og mer treffende enn utredningsinstruksen», skriver hun.

Tvinnereim skal imidlertid se nærmere på anbefalingene om utredningsinstruksen når UDs egen vurdering av saken kommer på hennes bord senere i mars.

– Debatten går for fullt, så jeg har heldigvis ikke parkert debatten.

– Men til syvende og sist er bistand også politikk og politiske prioriteringer. Fagfolkene skal gi oss kunnskapsgrunnlaget, og så er det min jobb å prioritere og ta beslutninger, avslutter hun.