– Uvanlig at en minister går ut mot en Norad-direktør og kritiserer faglige anbefalinger i en rapport man selv har bestilt

De siste ukene har debatten om hvordan norsk bistand bør se ut rast i Panorama. Og denne uken skrev utviklingsminister Anne Beathe Tvinnereim et debattinnlegg om at Norges bistand ikke vil bli mer effektiv ved å dele den i to hovedkategorier.

Ministeren motsier dermed konklusjonen til et ekspertutvalg, som hun selv satte ned i fjor, men også Norad-direktør Bård Vegar Solhjells meninger om hvordan fremtidens bistand bør se ut. Flere mener debatten er uvanlig. 

– Det er uvanlig med offentlig diskusjon mellom statsråder og direktoratsjefer i media, sier Vidar Helgesen, tidligere klima- og miljøminister og påtroppende havsjef i FN.

– Politisk motivasjon for å sause ting sammen

– Tittelen på innlegget til Tvinnereim er misvisende. Vi har aldri sagt at man skal opprette siloer. Det er en betegnelse som ministeren selv introduserer, sier Ole Jacob Sending om Tvinnereims debattinnlegg: Vi får ikke mer utvikling av å opprette flere siloer.

Forskningsdirektøren ved NUPI forteller at forslaget til ekspertutvalget, som han ledet i fjor, ikke handlet om å opprette siloer, men om å tydeligere skille mellom finansieringen til ulike bistandsmål.

Konkret gikk utvalgets forslag ut på å dele den norske bistandsfinansieringen i to hovedkategorier, der den ene skulle ha tradisjonell fattigdomsbekjempelse, utvikling og nødhjelp som mål, mens den andre skulle være bistand til «globale fellesgoder», noe som blant annet inkluderer tiltak for å stoppe klimaendringene. 

– At vi er klare og tydelige på hva det primære målet med en innsats er, er en nødvendig forutsetning for at vi kan vurdere om innsatsen er effektiv eller ikke. Grunnen til at vi foreslår å etablere disse nye kategoriene, er nettopp det: Å investere i utslippsreduksjon er noe annet enn å investere i fattigdomsreduksjon eller å fremme menneskerettigheter, sier Sending.

– Men Tvinnereims argument er vel at målene henger så nært sammen at det ikke er hensiktsmessig med ulike kategorier på budsjettet. Et tiltak som har som mål å få flere kvinner sysselsatt i det afrikanske landbruket, vil vel for eksempel også kunne bidra til mer klimasmart landbruk?

– Ja, det er helt riktig. En innsats kan ha flere konsekvenser. Problemet med dagens system, er at man nå for eksempel har et krav om at likestilling skal være mål for 50 prosent av all den bilaterale bistanden. Hvordan gjøres det i praksis? Jo, da bes Norad om å legge policymarkøren «likestilling» på prosjektene de allerede har, der dette er rimelig, ifølge Sending.

– Da ser man altså ikke på erfaring og forskning om hva effektive måter å fremme likestilling på er, og lager tiltak deretter. I stedet legger man likestilling til som et mål på noe man alt gjør for å oppfylle et krav, fortsetter han.

Utvalgslederen mener derfor at det er «politisk motivasjon for å sause ting sammen og hevde at man har veldig effektive tiltak for flere mål samtidig».

På spørsmål om det stemmer at man legger en policymarkør på eksisterende prosjekter for å oppfylle krav, svarer Tvinnereim at kortversjonen er at det er helt feil, men at langversjonen er at markørene er viktige for å sikre og styrke at det faktisk leveres på kravet.

– Kriteriene for bruk av markørene hjelper oss også å vurdere om det enkelte samarbeidsprosjektet leverer på kvinners og jenters rettigheter. Videre hjelper de oss i dialogen med samarbeidspartnerne, slik at vi kan ha informerte samtaler om hva vi forventer, og hva som må til for at prosjektet kvalifiserer, sier hun.

– Klima spiser av utviklingsfinansieringen

Sending mener at det likevel ikke er tapet av effektive tiltak som er det mest bekymringsfulle. 

– Om man ikke skiller mellom de ulike målene for bistanden, og sier at fattigdomsreduksjon og klimatiltak henger sammen, som ministeren sier i innlegget, så later man som man gjør to ting uten å øke innsatsen tilsvarende.

Nettopp det var derfor en annen begrunnelse for forslaget om inndelingen, ifølge Sending.

– Fattigdomsreduksjon og økonomisk utvikling var de opprinnelige målene med bistanden. Det er de fortsatt. Så har vi lagt til klimainnsats, som blir en stadig større del av bistandsbudsjettet, uten at det relativt sett gis mer penger.

Sending mener at det er problematisk fra et fattig lands perspektiv, og særlig om klimatiltaket dreier seg om utslippsreduksjon og ikke klimatilpasning, fordi det spiser av finansieringen som skulle bidratt til utvikling for landet.

– Tror du en todeling av bistandsbudsjettet ville ført til flere midler?

– Inndelingen ville i det minste tydeliggjort at det faktisk er en avveining, ikke på lang sikt, men på kort og mellomlang sikt. Det må vi synliggjøre for at vi skal kunne sikre tilstrekkelig med midler til kategori 1, svarer han.

Ekspertutvalget foreslår derfor ikke bare å dele bistanden i to kategorier, men også å øke den. Og det konkrete forslaget går ut på å sette av 0,7 prosent av bruttonasjonalinntekt (BNI) til kategori 1, og 0,3 prosent av BNI til kategori 2 fra start, med en gradvis opptrapping til 0,7 prosent uten at det går på bekostning av bistand til kategori 1.

– Alle skjønner jo at det er tøffe forhandlinger innad i en regjering om penger. Men nå gikk vi inn i dette med faglige briller på. Hvis klimatiltak utgjør mer av den éne prosenten vi gir til bistand, og vi later som alt godt virker sammen, da lurer vi oss selv. Men vi lurer også de fattigste landene som nå får mindre penger til økonomisk utvikling og fattigdomsreduksjon, fordi vi bruker disse pengene på et problem som vi har skapt i form av høye klimautslipp, sier Sending.

Mener klimabistanden må økes

– Det at Tvinnereim og regjeringen ikke ønsker todelingen får så være. Men det jeg synes var godt tenkt av Sending-utvalget, som man kan ta videre på andre måter, er at klimabistanden og bistanden til andre globale fellesgoder må øke, sier Vidar Helgesen.

Den tidligere klima- og miljøministeren for Høyre og påtroppende havsjefen i FN, ledet et annet ekspertutvalg, oppnevnt av Norges største bistandsorganisasjoner, som foreslo betydelig økt klimafinansiering i fjor.

Men akkurat dette med å øke størrelsen på klimabistanden svarer ikke Tvinnereim på i innlegget. Det selv om verden krever flere klimatiltak og mer klimabistand av oss, ifølge Helgesen. 

– Med klimaendringene vi nå ser, er det uvegerlig at klimabistanden må gå opp. Da risikerer man at det går på bekostning av den fattigdomsreduserende bistanden i en verden og i et Norge der målet om én prosent til bistand i praksis er gitt opp. Og selv om vi skulle klare å nå målet, vil andelen som går til fattigdomsreduksjon gå ned.

Derfor er volumet og målrettingen på bistanden viktigere enn om man deler inn i en kategori 1 og kategori 2, mener han, selv om han vedgår at det ikke bare er enkelt å øke potten.

– Det er ikke enkelt, men det er mulig. I mitt utvalg konstaterte vi at Norge har tjent avsindig mye penger på Ukraina-krisen. Når vi har tjent såpass mye på ekstra inntekter av olje- og gassproduksjon som faktisk ødelegger klimaet, og har rom for å satse betydelig mer på klimatiltak innenfor handlingsregelen, bør vi gjøre det. Det er også viktig for å skjerme den fattigdomsreduserende bistanden, svarer Helgesen.

– Krevende prioriteringer

– Sending og Helgesen poengterer at du ikke svarer på forslaget om å øke klimafinansieringen på budsjettet, selv om Helgesen mener det er rom for det. Blir det økt klimafinansiering?

– Norges mål om å doble klimafinansieringen og tredoble finansieringen til klimatilpasning innen 2026 ligger fast. Norge nådde målet om å doble klimafinansieringen allerede i 2022, mye takket være mobilisering av privat kapital, svarer Tvinnereim.

Ifølge ministeren kan det fortsatt være mulig å få til en tredobling av støtten til klimatilpasning innen 2026.

– Dette betyr en økning i klimafinansieringen i en svært krevende situasjon hvor store humanitære kriser også krever mye av oss. Det er ingen hemmelighet at det er svært krevende prioriteringer. I det bildet er det enda viktigere å se ting i sammenheng og bruke penger smart.

– Hvordan vil det ikke gå på bekostning av bistand til «kategori 1»?

– Norge vil fortsette å prioritere fattigdomsreduksjon i bistanden. Vi er ett av få land som når FNs mål om å gi 0,2 prosent av BNI i bistand til de minst utviklede landene. Det er viktig at flere land leverer på både dette og et høyt bistandsnivå generelt. Det tar jeg ofte opp i internasjonale diskusjoner. I tillegg prioriterer vi klimatilpasning høyt, noe som de fattigste landene selv legger stor vekt på, svarer hun.

– Men det er et faktum at klimainnsats blir en stadig større del av bistandsbudsjettet. Hva vil du si til dem som er bekymret for at dette går på bekostning av fattigdomsreduserende tiltak?

– Det er en bekymring jeg har forståelse for, og som jeg også har tenkt mye på selv. Vi må gjøre alt vi kan for å klare begge deler og utnytte midlene vi har tilgjengelig mest mulig effektivt. Spørsmålet er, hvordan får vi best til det? Jeg tror ikke løsningen nå er å gå inn for et tydeligere skille mellom klima- og fattigdomsreduserende bistand, sier ministeren.

– Heldigvis er ikke bistandsbudsjettet det eneste virkemidlet vi har i verktøykassen, fortsetter hun, og legger til at regjeringen jobber langs flere spor. Deriblant jobber de for at bistanden skal bli mer effektiv og at den globale utviklingsfinansieringen skal gå opp med bidrag fra flere – også utviklingslandene selv, gjennom for eksempel økt og bedre skattlegging. 

Uvanlig debatt

– Det er uvanlig at en minister går ut mot en Norad-direktør og kritiserer faglige anbefalinger i en rapport man selv har bestilt. Men dette bidrar til en bedre opplyst offentlig debatt om vanskelige og viktige problemstillinger. Det tenker jeg er bra, sier Ole Jacob Sending.

Også Vidar Helgesen påpeker at det er uvanlig å se offentlig debatt mellom en Norad-direktør og en utviklingsminister.

– Det er mulig at Solhjell har gått lenger enn hva som er vanlig for en direktoratsjef, men jeg synes at det er veldig bra at man kan ha den type debatter offentlig, og at det ikke er en blind lojalitet hos direktoratsjefer, sier han.

Men til syvende og sist må jo en direktoratsjef akseptere at det er statsråden som bestemmer, understreker Helgesen. 

– Jeg satte ned ekspertgruppa fordi vi ønsket modige innspill til framtidas finansiering for utvikling. Det fikk vi – og jeg er veldig fornøyd med rapporten. Noen av forslagene følger vi opp, noen synes vi ikke traff, mens andre var krevende å følge opp. Det er mange dilemmaer vi må ta stilling til, og flere av dem har kommet opp i de ulike debattinnleggene de siste ukene. Etter en debattrunde som dette, er det naturlig at jeg klargjør hva som er regjeringens politikk, sier Tvinnereim.