Dele på regningen – et alternativ til Bistand 2.0

Dette er en kronikk. Meninger i teksten er skribentens egne.

Ottar Mæstad

Seniorforsker ved CMI og leder for Development Learning Lab

Debatten om Bistand 2.0 har handlet mest om forslaget om en todeling av bistandsbudsjettet. 

Vi har imidlertid snakket for lite om den mest interessante begrunnelsen for forslaget, nemlig å hindre at ressursene til fattigdomsreduksjon skvises av stadig økende bidrag til globale fellesgoder. Hvor effektiv er en slik todeling for dette formålet, og hvilke alternativer finnes?

CMI-notatet «Bistand eller kjøp av tjenester. Hvordan finansiere bidrag til globale fellesgoder» presenterer et alternativ til en todeling av budsjettet. Litt forenklet foreslås det i stedet å dele regningen for hvert fellesgode i to. Én del betales av bistandsbudsjettet og én del av det departementet som har et nasjonalt ansvar for fellesgodet.

En slik deling vil fjerne viktige årsaker til at ressursene til fattigdomsreduksjon er kommet i skvis. 

To forhold er viktige

1. Press fra andre departementer

Det er et skrikende misforhold mellom departementenes ansvar for å sørge for tilgang til globale fellesgoder og deres manglende ansvar for å bidra til den internasjonale finansieringen av disse.

Rene hav er vesentlig for fiskerinæringen vår. Et stabilt klima vil spare oss for kostnadene ved mer ekstremvær. Og en ny pandemi vil ingen av oss ha. Ansvaret for å ivareta disse interessene ligger blant annet hos Klima- og miljødepartementet og Helse- og omsorgsdepartementet.

Den desidert billigste måten å gjøre det på, sett fra disse departementene sitt ståsted, er å betale utviklingsland for å øke forsyningen av globale fellesgoder og ta regningen over bistandsbudsjettet. Det er helt gratis.

Dette skaper press fra flere departementer om å bruke bistand til å finansiere fellesgoder som er viktige for vår velferd.

2. Uhensiktsmessige ODA-regler

Dette lykkes departementene med fordi reglene for hva som regnes som bistand (ODA-reglene) ikke er tilpasset globale fellesgoder.

Problemet er at ODA-reglene ikke tar inn over seg at bidrag til globale fellesgoder er kjøp av tjenester. Når Norge betaler Brasil for å bremse avskogingen, er det en kompensasjon for at Brasil avstår fra de fordelene landet kunne fått ved å benytte arealet til andre formål. Det er kjøp av en tjeneste.

Med dagens regler kan vi likevel få godkjent regnskogsatsingen som bistand ved å «sminke» den. Ved å kreve at pengene skal gå til prosjekter som har lokale utviklingseffekter innen landbruk, landrettigheter, styresett med mer, blir hele betalingen godkjent som bistand.

Dette gir ingen mening. Betalingen får ikke mer karakter av bistand av at Norge legger restriksjoner på hvordan pengene for regnskogsbevaring kan benyttes. 

For Brasil betyr disse restriksjonene bare at betalingen har lavere verdi enn den ville hatt om pengene kunne disponeres fritt. Når OECD godkjenner dette som bistand, er de for nærsynte; de fokuserer bare på «sminken» og mister helheten av syne.

Det gir uansett ikke mening å definere hele betalingen som bistand. Selv om det skulle være grunner for å godkjenne deler av den som bistand, er det ikke til å komme ifra at transaksjonen i vesentlig grad har karakter av kjøp av en tjeneste.

For lite strenge krav til hva som regnes som bistand, legger veien åpen for de som ønsker å bruke bistand til å kjøpe tjenester som (også) kommer rike land til gode.

Dele på regningen

Om vi deler på regningen for internasjonale bidrag til globale fellesgoder, vil denne dynamikken endres fundamentalt.

Da vil ikke andre departementer kunne være «gratispassasjer» på bistandsbudsjettet. Når de selv må betale en del av regningen, må bidrag til globale fellesgoder veies opp mot andre hensyn. Presset på å bruke bistand på andre måter enn det som er i mottakernes beste interesse, vil avta.

Å dele på regningen er en velkjent oppskrift. For eksempel deles regningen for bidrag til internasjonale organisasjoner som FN og Verdens helseorganisasjon ved at én del tas fra bistandsbudsjettet og resten fra andre deler av statsbudsjettet. En annen modell brukes i finansieringen av Forskningsrådet, der ulike departementer betaler hver for seg, basert på uavhengige investeringsbeslutninger. Begge disse modellene kan være aktuelle.

Hvordan dele?

Nøyaktig hvordan regningen deles er ikke viktig for å endre dynamikken mellom departementene. Selv en begrenset egenandel er noe helt annet enn en gratisbillett. En velbegrunnet måte å dele regningen på er likevel å foretrekke. Mitt forslag er dette:

For globale fellesgoder som ikke gir høyere gevinster for innbyggere i fattige land enn for innbyggere i rike land, regnes hele bidraget som kjøp av en tjeneste, og hele regningen tas av andre departementer. Dersom gevinstene per innbygger er høyere i fattige land enn i rike land, regnes denne mergevinsten som bistand, og denne delen av regningen tas over bistandsbudsjettet.

Den viktigste forskjellen fra dagens praksis ligger i den siste setningen. I dag er det slik at dersom utviklingsland har en mergevinst, regnes hele bidraget som bistand. Med dette forslaget er det bare mergevinsten som regnes som bistand. Resten vil regnes som kjøp av en tjeneste, og regningen vil deles tilsvarende.

Andre departementer vil da ikke lenger kunne hevde at «dette er bistand, for det er utviklingslandene som har den største gevinsten». Så lenge fellesgodene er viktige for vår egen (og andre rike lands) velferd, må de selv være med å dele på regningen.

Praktiske konsekvenser

I praksis vil antakelig de fleste globale fellesgoder havne i kategorien hvor fattige land ikke har noen klar mergevinst. Disse holdes utenfor bistanden.

Så vil det være noen få fellesgoder der fattige land får nesten alle gevinstene (fravær av smittsomme tropesykdommer). Her vil alle bidrag tas fra bistandsbudsjettet.

Mellom disse ytterpunktene står vi igjen med et lite knippe globale fellesgoder (klima, noen helsegoder og noen fredsinitiativer), der man i hvert enkelt tilfelle må finne velbegrunnede måter å fordele regningen på. Det burde være en overkommelig oppgave.

At disse vurderingene gjøres for hvert enkelt fellesgode, gjør det mulig å også bringe inn andre hensyn enn de som gjelder for fellesgoder generelt. Dette er særlig aktuelt når det gjelder klimafinansiering, der både internasjonale avtaler og moralske argumenter taler for at slik finansiering holdes helt utenfor, eller legges på toppen av, bistandsbudsjettet.

Anbefalinger

Mine anbefalinger til regjeringen:

• Anerkjenn at bidrag til utviklingsland for å produsere globale fellesgoder helt eller delvis er kjøp av en tjeneste
• Sørg for at relevante departementer tar et finansielt ansvar for slike kjøp

Anbefalinger til utviklingsministeren:

• Ikke bruk bistand på globale fellesgoder med mindre utviklingsland har en klar mergevinst utover de gevinstene alle land får (dette er strengere enn å kreve at tiltaket har «utviklingseffekt»)
• Krev delfinansiering fra andre departementer så lenge tiltaket også har betydning for norsk velferd (det vil si kjøp av en tjeneste)
• Arbeid for en innstramming i OECDs regelverk i tråd med disse prinsippene

Sunniva Kvamsdal Sveen

Jeg er debattjournalist i Panorama. Send meg gjerne en e-post med innlegg, svarinnlegg eller spørsmål.