Hva er egentlig poenget med en oppdeling av Norges internasjonale innsats?

Dette er et debattinnlegg. Meninger i teksten er skribentens egne.

Nikolai Hegertun

Seniorrådgiver i Norads kunnskapsavdeling

De siste ukene har det pågått en interessant debatt i kjølvannet av Bård Vegar Solhjells kronikk «Bistand fordi vi tener på det» og hans idé om en «Bistand 2.0», som bygger på anbefalinger fra et ekspertutvalg i fjor.

Debatten kan likevel virke forvirrende fordi de ulike bidragsyterne opererer med ulike idéer om hvordan de skal innholdsfylle viktige begreper som for eksempel «bistand» og «globale fellesgoder».

Ettersom Norads arbeid med globale fellesgoder har dannet noe av grunnlaget for debatten, føles det riktig å forsøke å rydde litt.

Opprydning er spesielt viktig i det som fremstår som det vanskeligste punktet, nemlig ekspertgruppens idé om en «oppdeling» av Norges internasjonale bidrag til bærekraftig utvikling.

Les også: Vi får ikke mer utvikling av å opprette flere siloer

Ingen siloer – men en ny kategori

Aller først bør det understrekes at ekspertgruppens forslag ikke handler om å opprette enda flere «siloer» innenfor den allerede pressede bistanden. 

I stedet handler det om en komplimenterende kategori for den stadig bredere utviklingsagendaen.

Denne idéen bygger på det banebrytende arbeidet med globale fellesgoder som Inge Kaul og en rekke andre forskere foretok seg mot slutten av 1990-tallet.

Kaul og co hadde i grunnen én enkel idé, nemlig at det er to hovedårsaker til hvorfor rike land i dag snur seg mot «utviklingsland» for å samarbeide:

• Den første formen for internasjonalt samarbeid er basert på solidaritet, der man ledes av en moralsk plikt om å hjelpe land og folk i nød – hovedsakelig gjennom omfordelingsmekanismen «bistand».
• Den andre årsaken er fordi man har en interesse av å produsere «globale fellesgoder», altså goder eller tilstander som kommer alle land til gode, både rike og fattige. Utviklingsland er potensielt viktige bidragsytere til de globale fellesgodene på grunn av sin geografiske posisjon, naturlige ressurser eller fordi de er forbindelser i en global «produksjonskjede» for slike goder, som for eksempel innenfor smittsomme sykdommer eller klimaløsninger.

Les også: – Uvanlig at en minister går ut mot en Norad-direktør og kritiserer faglige anbefalinger 

Kauls poeng var altså at når man engasjerer seg for globale fellesgoder i fattige land, er det egentlig ikke på grunn av en solidaritetsforpliktelse.

Snarere er det fordi det er i disse landene det er mest effektivt å begynne å ta tak i problemet, selv om de globale fellesgodenes komplekse natur tilsier at man også må engasjere seg i høyinntektsland, som for eksempel gjennom forskning eller teknologiutvikling. 

Men hva med landenes egne prioriteringer?

Ifølge våre bistandsprinsipper skal våre partnerland selv ha et «eierskap» og en hånd på rattet hva gjelder prioriteringer om utviklingsfinansiering i eget land.

Vil de si seg enige i at «globalt fellesgode X» er det viktigste å fokusere på? Det er ikke sikkert.

Ulike land vil ha ulike preferanser når det gjelder hvilke globale utfordringer som er viktigst, eller i det minste peke på at de har nasjonale utviklingsutfordringer som det for tiden er enda viktigere å fokusere på.

Les også: Av alle utfordringer afrikanske land står overfor, hva anser de selv som de viktigste?

Derfor, om rike land skal samarbeide med fattige land om forsyning av globale fellesgoder, må det være å anses som en form for transaksjon: Vi må betale for en tjeneste disse landene gjør for oss, mener Kaul.

Innsatser for globale fellesgoder gjør altså noe med selve relasjonen mellom land. Bistandsrammen skaper ofte en asymmetrisk situasjon med «mottagere» og «givere». Samarbeid om globale fellesgoder vil imidlertid ligge nærmere en transaksjon der mer likeverdige parter i et globalt «marked» blir enige om en pris eller en rettferdig byrdefordeling av den kollektive innsatsen som må til.

Tradisjon for solidaritet

Bistanden ble derimot formet innenfor solidaritetstradisjonen, selv om den alltid har vært preget av rike lands egeninteresser.

Vi har i mange tiår hatt et cirka mål på hvor langt denne solidariteten strekker seg. Helt siden slutten av 1960-tallet har bistanden fra giverland nesten aldri oversteget 0,4 prosent av de rike landenes samlede brutto nasjonalinntekt (BNI), på tross av FNs mål om 0,7 prosent.

Om giverland hadde nådd målet om 0,7 prosent i 2021, hadde verdens bistand doblet seg fra 186 milliarder dollar til 389 milliarder dollar.

Les også: Bistandsdebattens blindsoner

Noe av det som har vært med på å holde denne andelen oppe i senere år er innslaget av kostnader til flyktningutgifter i rike land og blant annet klimafinansering til utslippsreduksjoner over bistandsbudsjettet.

Denne trenden er sterk, og OECD selv har beregnet at innslaget av globale fellesgoder innen stat-til-stat-bistand har økt fra 37 prosent til rundt 60 prosent de siste årene. 

Dette danner noe av bakgrunnen for advarsler mot at «solidaritetspotten» avsatt til utvikling i fattige land i fremtiden vil bli brukt til å fremme goder som alle land har nytte av, ikke bare de fattige.

Kauls inndeling er ikke like klar i dag

For 25 år siden da Kaul skrev sine viktige bidrag om globale fellesgoder, var det fortsatt noe enklere å dele opp mellom det som var bistand og det som var innsatser for globale fellesgoder.

I dag ser vi tydeligere hvordan nasjonale utviklingsutfordringer i mange land blir komplisert av en «underforsyning» av globale fellesgoder, som for eksempel klimakrisen, sviktende økosystemer og smittsomme sykdommer.

Som utviklingsministeren korrekt har pekt på, er vi i realiteten derfor nærmere et spektrum all den tid utvikling «for oss» og utvikling «for dem» ser ut til å bli mer sammenbundet. Akkurat hvor dette skillet går i dag er derfor vanskelig å stadfeste, men at ytterendene av spektrumet likevel representerer vesensforskjellige problemstillinger og ulike engasjement er det liten faglig tvil om.

Og her er vi ved kjernen av problemet, og det som har gitt opphav til den litt vanskelige hybride formen for engasjement som bistand tross alt er i dag.

Globale fellesgoder er brede problemstillinger, hvis innsats for å løse ikke så lett kan organiseres innenfor tydelige geografisk avklarte områder eller økonomiske grupperinger av land. Dessuten, når innsatser for globale fellesgoder bakes inn som en del av bistanden, mister vi av synet noe av det «transaksjonelle» ved denne formen for utviklingsfinansiering.

Med andre ord, vår organisering – vårt virkemiddelapparat eller operative «verktøykasse» – dreier seg fortsatt om en slags gavelignende innsats hvis volum og karakter ikke er like godt tilpasset de globale utfordringene vi nå strever med.

Selv om vår tenkning rundt fattigdomsproblematikk og globale utfordringer evner å fange inn en større kompleksitet, er ikke praktisk politikk like enkelt å forme deretter.

Les også: Bistand 2.0 – for andre gang

Bistanden er dessuten skrudd sammen rundt et flere tiår gammelt innsatsmål som opprinnelig handlet om hvor mye ekstern finansiering som måtte til for å få til økonomisk vekst i «utviklingsland», og ikke en beregning av hva innsatser for globale fellesgoder egentlig vil koste. Alt dette gjør diskusjonen rundt globale fellesgoder og bistand forvirrende.

Noe som kompliserer finansieringsspørsmålet enda mer er at fattige land i økende grad selv også har en interesse av å forsyne globale fellesgoder, eller i alle fall jobbe for at dette ikke får katastrofale følger for deres egen befolkning, og at rike land har et ekstra ansvar på grunn av vår egen utviklings bidrag til problemet.

Hva om vi ikke hadde hatt bistandsbudsjettet?

For idémyldringens skyld burde stille oss følgende spørsmål: Hvis vi ikke hadde hatt denne nyttige budsjettposten for internasjonal offentlige gavelignende finansiering (bistand), ville vi fortsatt bladd opp for effektive internasjonale innsatser for klima, rene hav, pandemiberedskap og stabilitet/fred?

Det hadde vi nok. Og det sier noe om kostnaden vi er villig til å ta på oss, på «vår» regning. Dette betyr imidlertid ikke at vi glemmer gevinsten andre land også vil ha av disse innsatsene.

Det er nettopp det som ligger i de globale fellesgodenes natur: både utfordringene med underforsyning, og gevinsten ved produksjonen av disse, har en såkalt spill-over-effekt til flere land.

Derfor mener blant annet regjeringens nedsatte ekspertgruppe at vårt bidrag til denne kollektive innsatsen også kan kalles en «investering» i vår felles fremtid.

Så tilbake til våre operative valg. Hvis vi ved et slikt tankeeksperiment slutter at vi faktisk har et ønske om å finansiere disse innsatsene har vi altså etablert at vi har skin in the game – også utenfor bistanden.

Derfor mener flere at store deler av dette trolig ikke bør gå fra den mykeste enden (den mest solidariske) av vår internasjonale innsats. Og kanskje er det ikke det lureste heller.

Bistanden reguleres nemlig av en rekke kjøreregler som ikke alltid lar oss forfølge alle de mest effektive endringsteoriene som bør vurderes når man snakker om verdensvide og komplekse problemstillinger. 

De globale fellesgodene spiser av bistanden

Vi ser for tiden at globale utfordringer og globale fellesgoder griper inn i stadig flere områder som tradisjonelt sett har ligget innenfor bistandens mandat.

Én ting er klimakrisens hemmende effekt på utvikling i mange fattige land. Men i noen tilfeller vil problemet med underforsyning av globale fellesgoder også bidra til mer akutte kriser som i hovedsak treffer fattige land med svakest beredskap.

Igjen ser vi hvordan fattige og rike lands interesser i å unngå kriser fusjonerer på en kompliserende måte. Det vil altså være en kombinasjon av altruisme, humanitære forpliktelser og opplyst egeninteresse som får sitt uttrykk i innsatser som humanitær nødhjelp eller bistandsfinansiert forebygging mot kriser.

Les også: Slik vil han reformere Verdensbanken

I økende grad ser vi også at internasjonale organisasjoner, som FN og Verdensbanken – som er skrudd sammen rundt samme logikk som bistanden, nemlig idéen om suverene nasjonalstater – forsøker å tenke nytt om sitt mandat og struktur så de også mer effektivt kan bidra til å løse disse globale (grensesprengende) utfordringene.

Slike internasjonale organisasjoner kan utgjøre et svært viktig reisverk ettersom de regulerer internasjonalt samkvem og kan påvirke staters adferd slik at de også bidrar til å forsyne globale fellesgoder.

Økende felles utfordringer – og felles interesser

Til sist, debatten om globale fellesgoder følger derfor også av en mer heterogen verden. Omfordelings- og solidaritetsargumentet for bistand står like sterkt som alltid overfor land som Malawi eller Sør-Sudan, men mange vil nok spørre seg hvorfor vestlige land gir bistand til Kina eller land i Midtøsten som i dag har et helt annet utgangspunkt og langt mer ressurser.

Trolig vil man i mange vestlige land ha en svakere følelse av solidaritet i møte med disse landene, men likefullt ha en sterk interesse av å samarbeide med de om globale fellesgoder.

Her snakker vi om mellominntektsland som i økende grad både har kapasitet og interesse av å bekjempe globale trusler, som for eksempel klimakrisen eller antibiotikaresistens.

Derfor er det kanskje et større politisk potensial for å utforske gjensidigheten i et internasjonalt engasjement rundt globale fellesgoder, fremfor at dette hovedsakelig adresseres gjennom en bistandsstruktur som ikke lenger passer dette terrenget.

Sunniva Kvamsdal Sveen

Jeg er debattjournalist i Panorama. Send meg gjerne en e-post med innlegg, svarinnlegg eller spørsmål.