Urbanisering – en blindsone i norsk bistand?

– Urbanisering er og har vært oversett i norsk bistand, noe jeg mener er en betydelig unnlatelsessynd. Et raskt eksempel: Jeg sjekket årsrapporten til Norad for 2022. Landbruk var nevnt 34 ganger, urbanisering ikke en eneste gang. Det er ganske talende, sier Henrik Urdal til Panorama. 

Han er direktør for Prio og forsker blant annet på demografi, ungdomsbølger og årsaker til konflikter. Han er også opptatt av de mulighetene og utfordringene den globale urbaniseringen fører med seg. 

Urdal understreker at han er klar over at en del norsk bistand faktisk går til urbane områder. Men han mener det er oppsiktsvekkende at man fra norsk side ikke jobber mer systematisk og strategisk med urban utvikling. 

– Det finnes planer og strategier for veldig mye i norsk bistand, men man har altså ikke en strategi for hvordan man kan bidra til å møte de utfordringene urbaniseringen i fattige land skaper. Det synes jeg nesten er utrolig. 

– Hvorfor er urbanisering så viktig? 

– Ta Afrika sør for Sahara som eksempel: Den urbane befolkningen kommer til å fordoble seg mellom 2020 og 2040. Alle de 30 raskest voksende byene i verden ligger sør for Sahara. Her ligger det enorme utfordringer, men også enorme muligheter. Her bør og kan bistanden spille en positiv rolle.

– På hvilken måte? 

– Mange byer i Afrika vokser veldig raskt, men de er fortsatt i tidlig fase av byveksten. Det gir et mulighetsvindu hvor det er mulig å ta grep med tanke på å bidra til for eksempel bærekraft og infrastruktur. Det er et eksempel på hvordan Norge og andre givere kan bidra. Men det må skje nå, om 10-15 år vil det være mye vanskeligere. 

Urdal understreker at byer og urbanisering ofte er blitt sett på som noe negativt og problematisk av både nasjonale myndigheter og bistandsgivere. Prio-direktøren mener det er viktig å fokusere på de mange mulighetene som urbaniseringen i fattige land fører med seg. 

– Konsentrasjonen av mennesker har jo en rekke potensielle fordeler. For eksempel er det langt lettere å nå mange med utdanning, helse og arbeidsmarkedstiltak. Men for at man fra norsk side skal kunne bidra, trenger vi en strategi og vi trenger økt kompetanse på urbaniseringsfeltet, sier han.

– Har prioritert landsbygda

Eilert Berre Ellefsen er samfunnsgeograf og jobber i Rodeo arkitekter. Han er også styremedlem i Habitat Norge. I 2021 skrev han en masteroppgave om urbanisering og norsk bistand. Ellefsen er langt på vei enig med Urdal i at urbaniseringen i fattige land er blitt oversett i norsk bistand. Samtidig påpeker han at Norge blant annet i mange år ga betydelig støtte til UN-Habitat og slik støttet FNs urbaniseringsarbeid. Støtten til FN-organisasjonen ble imidlertid kuttet i 2021. 

– Det er ingen tvil om at man i norsk bistand i langt større grad har prioritert landsbygda fordi man har ment at det er der løsningen på fattigdomsproblemet ligger. Byen er blitt sett på som en kilde til problemer, og man har også ment at det er en risiko for at bistand til byene gagner eliten og ikke de fattige, sier Ellefsen. 

Han mener dette skyldes manglende kunnskap og forståelse for samspillet mellom by og land. 

– Man har blant annet oversett at en stadig økende andel av befolkningen er avhengig av byene som sin primære hovedkilde til inntekter, sier han. 

Ellefsen påpeker også at målinger og indekser, som Norge og andre givere bruker, ofte ikke er gode til å fange opp urban fattigdom. Han mener det kan ha bidratt til å gi et skjevt bilde av blant annet hvor fattige bor. 

– Som flere forskere har påpekt, er det metodiske svakheter ved for eksempel mye brukte Human Development Index og Multidimensional Poverty Index – som ikke fanger opp den reelle fattigdommen i byer. Norad og UD har, i motsetning til for eksempel Sida i Sverige, ikke innlemmet metoder og datasett som fanger opp urbaniseringstrender og sosiale forhold i storbyer. 

Ellefsen sier at selv om byenes økte betydning er blitt påpekt i flere norske stortingsmeldinger, så har dette fått få eller ingen konsekvenser for utformingen av norsk bistand. Urbaniseringen blir ofte omtalt som et uunngåelig fenomen som norsk bistand ikke kan påvirke. Han mener den manglende viljen til å engasjere seg, både i norsk bistand og hos andre givere, er uheldig. 

– Problemet er ikke at UD og Norad har opptrådt helt i «blinde», men at man forsvarer manglende innsats på et sviktende faktagrunnlag. Det har vært en motvilje mot å engasjere seg i byen og urbaniseringstematikk. Da overlater man de store utfordringene til underfinansierte byer, lokale bevegelser og sivilsamfunnsorganisasjoner. 

– Hva mener du bør endre seg? 

– Det er viktig at man i Norad og UD erkjenner at man har behov for mer kunnskap og kompetanse. Min erfaring er at det nå er voksende interesse for urbanisering blant annet i Norad, og det gjør meg optimistisk. Det foregår utrolig mye lokal organisering i byområdene som norsk bistand kan støtte opp under, sier Ellefsen. 

Flere urbane kriser

Synne Bergby er sjef for konsulentfirmaet Urban-A som blant annet gir råd og analyser til FN og andre bistandsorganisasjoner. Bergby selv har ledet Habitat Norge og jobbet som rådgiver for UN-Habitat i Libanon. Bergby er langt på vei enig i kritikken til Urdal og Ellefsen. Hun påpeker at norske bistandspenger allerede blir brukt i byer og urbane områder, men hun etterlyser en tydelig strategi for arbeidet. 

– Det er et faktum at stadig flere kriser skjer i byer og at stadig flere av verdens fattige bor i byer. Dette vet vi, og vi trenger ikke flere dokumenter som påpeker det. Det vi trenger en helhetlig tenkning rundt hva dette bør bety for norsk bistand. Slik strategisk tankegang ser jeg veldig lite av, sier Bergby.  

Hun peker på Syria og Ukraina som to eksempler på det hun mener er fravær av strategisk tenkning fra norsk side.

– Norge har i mange år gitt mye bistand til Syria og nå til Ukraina. Og vi kommer til å fortsette å gi bistand dit. Begge disse krisene er i stor grad urbane kriser. Da synes jeg man burde finne ut hvordan man best kan jobbe, tenke helhetlig, finne ut hva som er mest effektivt i en urban setting. For eksempel i Ukraina – hvor store byer skal gjenoppbygges. Hvilke aktører bør man støtte? Hvilke krav bør stilles? Jeg etterlyser en langsiktig tankegang, sier hun. 

Bergby mener at både langsiktig bistand og humanitær bistand i byer har særskilte utfordringer – og muligheter. 

– Den kanskje største forskjellen i forhold til for eksempel responsen i en flyktningleir, er at det alltid allerede er aktører og systemer på plass i en by. Det kan være både formelle og uformelle systemer. Det betyr at kontekstforståelse blir enormt viktig, og at man bygger på eksisterende systemer, men med bevissthet om at disse òg kan være styrt av ulike politiske og økonomiske interesser. Man har ofte en silotankegang i både bistanden og det humanitære arbeidet. Det fungerer dårlig i en by hvor helhetlig tankegang er helt avgjørende for å få resultater. 

Har mye å bidra med

Erik Berg har vært diplomat og bistandsarbeider. Han har i mange år vært opptatt av urbanisering og hva den betyr for utvikling i fattige land. Han er helt enig i at urban utvikling er blitt oversett i norsk bistand, men sier samtidig at det nå er viktig å fokusere på de voksende utfordringene som det fører med seg. 

I likhet med Bergby mener Berg at gjenoppbyggingen av Ukraina blir en viktig test for hvordan norsk og internasjonal bistand kan bidra i urbane områder. 

– Jeg mener det blir viktig å bygge mer miljøvennlige byer og skape forståelse for dette både hos nasjonale og lokale myndigheter. Utfordringen gir anledning til å fremme bedre styresett, bekjempe korrupsjon og styrke deltakelse og inklusjon, sier Berg.

Han poengterer at Norge har mye å bidra med både i gjenoppbyggingen av ukrainske byer og urbane områder andre steder i verden. 

– Norge har god planleggingskompetanse. Vi har et næringsliv som er svært gode på blant annet bygningsmaterialer, teknologi og arkitektur. Vi kan også mye om grønn byutvikling. Det må følgelig tilrettelegges for norske aktørers deltakelse, sier han.

Berg sier han ser en økende forståelse i Norge, men også internasjonalt, for at by og land henger sammen. 

– Landsbygda blir urbanisert og byer blir ruralisert. Det foregår en rurban utvikling. Den er spennende og skaper nye muligheter. Her mener jeg bistanden virkelig kan bidra. Men det krever vilje, ressurser og kunnskap, sier Berg. 

Partnere i byer

– Jeg synes urbaniseringen som skjer i utviklingsland, og særlig raskt i Afrika, er veldig spennende og absolutt noe Norge som bistandsgiver bør forholde seg til. Og det gjør vi i første rekke ved at vi samarbeider med en rekke partnere som jobber i byer, sier statssekretær i Utenriksdepartementet Bjørg Sandkjær (Sp) til Panorama. 

– De jeg har snakket med, etterlyser en helhetlig tenkning, en strategi. Ville det ikke være naturlig med en helhetlig tilnærming til de utfordringene urbaniseringen fører med seg? 

– Jeg ser poenget. Samtidig så har vi ikke strategier for alt. Denne regjeringen har definert noen områder som vi mener er spesielt viktige og hvor vi mener Norge særlig kan bidra. Blant annet matsikkerhet, ulikhet og fornybar energi. Og dette er i stor grad basert på hva landene og våre partnere forteller oss de mener er viktig. 

– Den forrige regjeringen kuttet støtten til UN Habitat, den sittende regjeringen har ikke tatt opp igjen støtten. Hvorfor ikke? 

– Det er en budsjettprioritering. 

– Afrikanske byer vokser raskest og har de største utfordringene. UD jobber nå med en ny Afrika-strategi. Vil det stå noe om hvordan Norge kan bidra til urban utvikling i den nye strategien? 

– Vi en nå en fase hvor mange kommer med innspill til strategien. Og i den grad det kommer innspill om urbanisering, så vil det bli reflektert i den ferdige strategien. Jeg tenker at det er naturlig at en ny strategi tar hensyn til den raske urbaniseringen som skjer i Afrika, avslutter statsekretæren.