Mobiliseringstall til forvirring

Dette er et debattinnlegg. Meninger i teksten er skribentens egne.

Per Kristian Sbertoli

Leder for samfunnskontakt i Norfund

Kapitalstrømmen til fattige land må gå «from billions to trillions», ifølge overskriften fra konferansen om finansiering for utvikling i Addis Abeba i 2015, som slo fast at bistand bør brukes til å mobilisere privat kapital.

For å sikre etterrettelighet i arbeidet, utviklet OECD metoder for å regne ut hvor mye slik kapital land lykkes med å mobilisere. Og Norges nye garantisatsing, lasert i fjor høst, vil kunne bidra til denne mobiliseringen.

Men når Norad hevder den kan «mobilisere 50 ganger», slik direktør Bård Vegar Solhjell nylig uttalte hos Redd Barna, blir regnestykket feil og effekten av garantier overdreven.

Det fører til forvirring for både politikere og andre interesserte. 

Vi har også fått spørsmål om hvordan det kan ha seg at tallene Norad-sjefen opererer med er mye høyere enn Norfunds tall. Svaret ligger ikke i hvor mye penger som faktisk mobiliseres, men i hvordan Norad lager sine regnestykker.

Egenkapital, lån eller garantier?

Etter OECDs internasjonalt anerkjente definisjon, skjer mobilisering av kapital gjennom bruk av direkte investeringer i egenkapital, lån og garantier. All den mobiliserte kapitalen rapportert av Norge så langt har kommet fra Norfund, som tilbyr disse instrumentene.

Vi har prioritert å investere egenkapital, der 74 prosent av porteføljen er plassert. Dette er kapitalen med høyest risiko, og som gjerne må inn først, før man kan skaffe lån til et prosjekt. Det er derfor slik kapital det er størst mangel på, og som anses som mest «finansielt addisjonell». Eiere får også større muligheter til innflytelse på en bedrift eller et prosjekt, slik at vi også kan være med på å bidra med det OECD kaller «verdiaddisjonalitet».

Garantier er på sin side enkelt forklart «forsikringer» av lånekapital mot ulike former for risiko. En långiver betaler en forsikringspremie mot å få dekket en andel av kostnadene om utfallet man har forsikret seg mot inntreffer og hindrer tilbakebetaling av lånet. I utviklingsland, der risikoen for uforutsette hendelser er stor, kan slike forsikringer gjøre det lettere å få tilgang på lån.

Vi har bare unntaksvis utstedt slike garantier. Årsaken er at vi har måttet sette av summen vi garanterer for. Dermed kan vi i praksis like gjerne låne bort kapitalen selv.

Norfund har imidlertid over flere år påpekt at staten bør kunne stille slike garantier. Vi ønsket det derfor velkomment da nettopp en slik ordning ble lansert i fjor høst.

Hvor mye kapital kan vi mobilisere?

I energiprosjekter er erfaringen vår at én krone i egenkapital typisk kan matches av to kroner fra andre eiere, og at 70 prosent av et prosjekt vanligvis lånefinansieres. Det gjør at man litt forenklet, kan si at «hver krone som Norfund investerer blir til ti».

Den rapporterte «mobiliseringen» vår av kapital er imidlertid mye lavere. 

OECDs anerkjente metode regner nemlig kun private penger som «mobilisert». Energiprosjekter har ofte flere offentlige aktører inne, både som investorer og långivere.

Kapitalen fra disse regnes ikke med, og æren for å ha mobilisert den private kapitalen skal deles mellom de offentlige aktørene, såkalt attribusjon, for å unngå dobbelttelling.

Jo høyere risiko, jo lavere er gjerne andelen private aktører. Det gjenspeiles i OECDs tall som viser at bare 12 prosent av mobilisert privat kapital gikk til lavinntektsland i 2018–2020. 

Det vil si at målet om å mobilisere mest mulig privat kapital i praksis må veies mot ønsket om å prioritere de fattigste landene.

Norfunds utviklingsmandat er primært rettet mot fattigere land, med 37 prosent av porteføljen i såkalt minst utviklede land (MUL). Her har tallene på mobilisert privat kapital vært relativt beskjedne. 

At det er enklere å mobilisere privat kapital i mellominntektsland, har vi imidlertid erfart gjennom det nye Klimainvesteringsfondet. Med mandat om å maksimere unngåtte utslipp, gikk fondets første investeringer i 2022 til energiprosjekter i India og Sør-Afrika.

Disse investeringene mobiliserte 2,7 ganger attribuert privat kapital, som er tilregnet som mobilisert av Norfund og bidro til å doble Norges klimafinansiering på rekordtid.

Kan garantisatsningen «mobilisere 50 ganger»?

Sverige har over flere år hatt en ordning med statlige garantier, forvaltet av SIDA, og den norske satsningen skal bygge på deres erfaringer. Det gir et godt utgangspunkt for å beregne hva den norske ordningen kan bidra med – om man holder tunga rett i munnen.

Når Solhjell sier at erfaringene fra Sverige viser at den nye garantiordningen, om vi er «like gode som svenskene», vil «mobilisere 50 ganger», blir det misvisende bruk av tall.

SIDA hadde til sammen 10,3 milliarder svenske kroner (SEK) utstedt i garantier ved utgangen av 2021, og i sine rapporter skriver de at disse «mobiliserte» 27,3 milliarder SEK. Det skulle tilsi en mobilisering på 2,7 ganger, altså nøyaktig lik Klimainvesteringsfondet.

Dette er imidlertid ikke mobilisering av attribuert privat kapital, men all privat og all offentlig kapital investert i prosjektet (slik det faktisk også framkom i en fotnote på Solhjells slide hos Redd Barna).

SIDA-ordningen, og den planlagte norske ordningen, garanterer nemlig blant annet for lån utstedt av Det internasjonale finansieringsinstituttet (IFC) og andre offentlig finansierte internasjonale organisasjoner. Disse rapporterer selv å ha «mobilisert» i de samme prosjektene. 

Man ender dermed opp med å telle de samme pengene flere ganger.

Når Norad/SIDA så snakker om «50-ganger'n», ligger forklaringen i at man, i et forsøk på å sammenligne med gavebistand, tar utgangspunkt i utgiftene ved ordningen. SIDAs ordning oppgis i snitt å ha hatt «5 prosent subsidier eller tilskudd av total eksponering». Man må da legge til grunn at det er disse 5 prosent i subsidier som alene «mobiliserer» hele beløpet det garanteres for (x 20).

Dette er i seg selv en tvilsom forutsetning, da også usubsidierte garantier vil kunne mobilisere kapital (den sist lanserte SIDA-garantien til IDB nå i mars har for eksempel ingen subsidier). Så ganges dette altså opp med alle øvrige penger investert i prosjektet, både offentlig og privat kapital (i snitt x 2,5). Da får man tallet 50, men det er altså noe helt annet enn det som skal regnes som «mobilisert kapital».

Det er sluttsummen på kassalappen som teller

At en slik beregning bærer galt av sted, blir åpenbart om man ser for seg at ordningen hadde kuttet subsidieelementet til én prosent. Da ville mobiliseringen vært 250-ganger'n. Eller 2500 ganger, dersom subsidien var på 0,1 prosent.

Om en ordning går med overskudd, slik Norfund med en snittavkastning på 5,1 prosent i investeringsvaluta gjør, blir et slikt regnestykke meningsløst. Men i et tenkt eksempel der Norfund et år tapte én krone, ville regnemåten gi en mobilisering på flere milliarder ganger.

Det er i tillegg viktig å huske på at det er «sluttsummen på kassalappen som teller». Om en garanti reelt skulle mobilisere 2,7 kroner per krone garantert, vil det føre til en investering 2,7 ganger garantibeløpet.

En investering som mobiliserer samme forholdstall, fører derimot faktisk til en samlet investering på 3,7 ganger beløpet, siden både investert kapital og mobilisert kapital går inn i prosjektet.

Den nye garantisatsningen er et kjærkomment tilskudd til verktøykassa for å skalere opp investeringene i fornybar energi i utviklingsland. Som et av få land med betydelig kapital tilgjengelig, bør Norge kunne trappe opp både denne ordningen og Klimainvesteringsfondet betydelig. Men i debatter om hva vi kan oppnå med de to verktøyene, må vi bruke regnestykker som gir innsikt heller enn forvirring.

Les mer:

• 

  Mener regjeringen ikke ønsker bistandsdebatt

• 

  Dele på regningen – et alternativ til Bistand 2.0

• 

  Bistand as usual?

• 

  Tvinnereim bestilte rapport til 2,7 millioner kroner – hovedanbefaling ble aldri grundig vurdert, mener bistandsekspert

• 

  – Bistanden dreies både tematisk og geografisk bort fra fattige land

• 

  Verdensbank-topp: – Vi ønsker ikke en avveining mellom klima og fattigdomsreduksjon

• 

  Hva er egentlig poenget med en oppdeling av Norges internasjonale innsats?

Sunniva Kvamsdal Sveen

Jeg er debattjournalist i Panorama. Send meg gjerne en e-post med innlegg, svarinnlegg eller spørsmål.