Det Afrika-strategien ikke sier noe om

Dette er en kronikk. Meninger i teksten er skribentenes egne.

Stig Jarle Hansen

Statsviter, historiker og professor ved NMBU

Kjetil Tronvoll

Sosialantropolog og professor i freds- og konfliktstudier ved Oslo Nye Høyskole

Utenriksdepartementet har utarbeidet en ny Afrika-strategi som påpeker relativt universelle behov afrikanske stater har. Eller, kanskje vi heller skal si universelle behov vi ønsker at afrikanske regjeringer skal ha?

Dette betyr i noen tilfeller at lokal kontekst ignoreres. Det til fordel for mere generelle tilnærminger som vestlige aktører tror vil fungere, men som i flere tilfeller ikke engang historisk har eksistert i Vesten.

Det som diskuteres i dokumentet, er temaer som handelssamarbeid, global oppvarming, ny stormaktsrivalisering, matvaresikkerhet og skatt. 

Det er også interessant å se på hva som ikke nevnes i strategien, som krigen mot terror og rollen afrikanske diasporaer i Norge kan spille. Og, det klassiske innsatsområdet fattigdomsbekjempelse nevnes indirekte bare to ganger, men ikke som en egen prioritet.

«From aid to trade»

Utenriksministeren åpnet presentasjonen av den nye strategien 19. august med å si «we are shifting focus from aid to trade», og handel og næringslivsutvikling er definert som sentrale satsingsområder.

Nå ble imidlertid ministeren umiddelbart arrestert av sin statssekretær som sa at også bistandssamarbeidet skal prioriteres.

Men det viktigste norske bedrifter trenger for å satse på næringslivsutvikling i afrikanske land, er ikke foreslått videreutviklet i strategien – brede og økte finansgarantier for risikokapitalen som investeres i land med relativt sett utrygge rammevilkår.

Strategien viser til eksisterende mekanismer, som er kritisert av næringslivet som uegnede og byråkratiske. Et nytt finansieringsgarantirammeverk som forvaltes av næringslivet selv – for eksempel av NHO – for norske bedrifter som vil investere på kontinentet, burde kanskje være på sin plass.

Risikabel sikkerhetspolitikk

Sikkerhetspolitisk er Norge en svært liten aktør i Afrika, men en ydmykhet som reflekterer dette er vanskelig å finne i strategien. Det virker som vi skal engasjere oss på alle politiske og sikkerhetspolitiske felter, også de som kan sette norske interesser og sikkerhet i spill.

Den økte geopolitiske interessen for Afrika, og de store sikkerhetspolitiske utfordringene man ser i Sahel, på Afrikas Horn og i Sentral-Afrika, bør være en påminnelse om at Norge burde være svært, svært varsomme med å engasjere seg i militære eller politiske prosesser vi ikke har politisk, økonomisk, eller militær makt til å definere.

Norge har fra 2001 til 2022 vært med på mange militære intervensjoner med begrenset hell. Intervensjonene virket sjeldent etter sin hensikt, og medvirket til blødende sår i flere konfliktområder. Norge har unnskyldt seg med begrensede mandater for styrkene, og at vi har hatt snevre ansvarsområder innen operasjonene.

På den bakgrunn konkluderes det med at Norge har gjort en god jobb. 

Men i dag er det vanskelig å kalle norsk militær intervensjon i Mali og Libya for objektive suksesser. Libya endte i borgerkrig, og i Mali valgte regjeringen til slutt å satse på russisk hjelp etter at vestlig intervensjon ikke hadde medført forbedringer i over ti år.

Hvem er Norge tjent med å støtte?

Et søkelys på stormaktsrivalisering kan lede til en «mine fienders fiende er min venn»-tankegang. Det bør være et tankekors for Norge at Tuareg-bevegelsen i Mali, i en slags løs allianse med den lokale al-Qaida-bransjen, nå frir til Ukraina for støtte mot den russisk-allierte sentralregjeringen i Mali.

Vi tror ikke Norge tjener på å støtte autoritære regimer som sympatiserer med Vesten, eller for den slags skyld regimer som begår massive menneskerettighetsbrudd, men har vestlige sympatier.

Vi tror Norge tjener på å støtte ansvarliggjorte regjeringer, der opposisjonen bevislig kan vinne valg. Over tid kan dette bidra til at «vår» side får overtaket i kampen mot «Putin-systemer» som sprer seg på det afrikanske kontinentet.

Lokal kompetanse er essensielt. Norsk deltagelse i internasjonale intervensjoner må komme ut av konklusjoner basert på norsk kompetanse, ikke fordi vi vil bli «best i klassen» i den vestlige sikkerhetsstrukturen og kjøpe oss status hos EU og USA. I den nye virkeligheten gjøres det siste best ved å styrke vårt hjemlige forsvar for å unngå å være gratispassasjer i NATO.

Forutsetninger som ikke drøftes

Den største utfordringen med UDs nye «Strategi for norsk engasjement med afrikanske land», som er den formelle tittelen, er at de forutsetningene som ligger til grunn for strategien – som multilateralisme og institusjonsbygging – og deres effekt eller manglende sådan, ikke drøftes.

UDs strategi vektlegger bygging av institusjoner, men effektene av institusjoner kan være så mangt.

Institusjoner kan fort bli mekanismer for undertrykkelse under de rette omstendighetene, slik vi dessverre ser i flere afrikanske land. Institusjoners effekt ligger i hvilken grad de yter tjenestene de skal levere til vanlige mennesker, ikke om de likner de strukturene vi har her. Bidrag til sikkerhetsstrukturreform, og motvirkning av desinformasjon kan fort bli støtte til undertrykking, eller til institusjoner med liten relevans.

En del av den norske støtten skal brukes til forbedring av skatteinnkreving, og det å hindre skatteflukt til skatteparadiser, noe som er prisverdig. Men over mange år har vi opplevd at det ofte er de svake i samfunnet som er mest sårbare for innskjerpinger av lovverk og kriminalisering. Og i noen tilfellet er simpelthen ikke tilliten til stede mellom en hardt presset befolkning og myndighetene.

Vi ser dette nå i Kenya, der president Rutos forsøk på skatteskjerpelser, som han sier skulle gå til gode formål, har skapt store motdemonstrasjoner. Kenyanerne har sett hva skatteskjerpelsene har blitt brukt til tidligere, og er ikke overbeviste om at dette ikke igjen kommer til å gå til korrupsjon istedenfor.

Hovedkriterier må være at tjenester leveres til befolkningen, ikke organisering av disse tjenestene. Institusjoner for institusjonenes egen skyld er en oppskrift på politikerforakt, og i verste fall undertrykkelse.

Multilateralisme

Innenfor småstatsteorien ser man på multilateralisme som en stor fordel for mindre land slik som Norge, som ofte er den svake part i bilaterale relasjoner.

Multilateralisme blir sett på som et redskap til å fremme en slags internasjonal «liberal» orden. Men for oss, og mange andre forskere som bruker feltstudier og nedenfra og opp perspektiver, illustrerer dette et stort paradoks. 

Vi ser hvordan organer som FN ofte fungerer dårlig på bakken, der dyre løsninger, et stort byråkrati, overhead, og overdrevne sikkerhetsregimer ofte presset frem av ansatte som vil ha mer lønn, medfører inflaterte kostnader i forhold til implementeringsgevinst.

Samtidig er FNs landkontorer ofte aktører med egen politisk agenda, slik FN-skandalen i Etiopia under Tigray-krigen bærer vitne om. Byråkratiet i UD, imidlertid, ser på store multilaterale organisasjoner som nøytrale ekspertvitner uten egeninteresse og vurderer overførselen av milliarder av kroner til FN-systemet som «effektiv forvaltning» siden det krever minimalt med administrasjon fra vår side.

Generelle globale programmer kan veldig fort også lede til lokal «one size fits all»-tilnærming, noe som illustreres best ved alle historiene om Verdensbanken som brukte «søk/erstatt» for å bytte navnet på land når en ny rapport om et nytt land skulle skrives.

Afrika bør ikke kopiere våre strukturer

Den afrikanske staten som utviklingsaktør er fortsatt til en viss grad en enigma. I mange år trodde man at med å bygge «sterke stater», fikk man positiv utviklingsgevinst. Men «sterke stater» i Afrika har som regel pervertert til diktaturer som ikke oppfyller en samfunnskontrakt Norge kan gå god for.

Deretter ønsket man å styrke sivilsamfunnet for å skape «checks and balances» på utøvende politisk makt, noe som heller ikke kan sies å være en suksessfull strategi, da en flora av organisasjoner vegeterer på bistandsmidler uten å skape den nødvendige kontroll og innsyn på maktutøvelse som sivilsamfunnsorganisasjoner i Europa tilsynelatende gjør.

På det afrikanske kontinentet er det også andre typer «cheks and balances», både tradisjonelle strukturer og religiøse aktører, som også nevnes i strategien, som kan bidra til ansvarliggjøring, noe vi har sett eksempel på i Somalia. Det er viktig at vi også kritisk ser på slike strukturer.

Modellene til afrikanske land kan ikke, og burde ikke, være en kopi av våre strukturer.

Ris og ros

Utenriksdepartementet skal ha skryt for å ha laget en strategi som har ansatser til en mer realist-forståelse av utfordringene kontinentet står ovenfor – og for å direkte stadfeste at norske interesser skal være styrende i politikken mot kontinentet. Den «altruistiske naivitet» er – tilsynelatende – ett forlatt kapittel.

Den overordnede strategien peker nå ut retningen for samarbeid med hvert enkelt land. «The Prof is in the pudding» som det heter – og nå venter vi i spenning på hvordan disse prioriteringene skal redefinere innsatsen på landnivå.

Den største jobben gjenstår dermed, å utvikle nye og spissede landstrategier for våre samarbeidsland på kontinentet – og deretter faktisk iverksette de. Til dette trenger vi kanskje mere realistiske drøftinger enn det vi så på lanseringsseminaret 19. august.

Men, Afrika-strategiens største mangel er også det vanskeligste politikkfeltet innen internasjonalt samarbeid: Hva skal man gjøre hvis målsettingene ikke oppnås? Alle politikkfelt nedfelt i strategien er noe Norge – og det internasjonale samfunn – har jobbet med i tiår vis-a-vis afrikanske land.

Noen forbedringer kan man se, men på mange felt står det stille, og innen visse sektorer er det tilbakegang.

Hva gjør vi når for eksempel Etiopia, Norges største samarbeidsland på kontinentet i dag, er en av verdens verste menneskerettighets- og humanitærrettsovergripere?

Norge har jobbet med «politisk dialog» og styrking av menneskerettigheter i Etiopia så lenge vi har forsket på Afrikas Horn, det vi si over 30 år, uten at dette tilsynelatende har hjulpet noe.

Hva skal konsekvensene for mangelfull måloppnåelse være for norsk politikk innen feltet eller mot et spesifikt land? Hva er exit-strategiene? Dette overses totalt i strategien. I så henseende, så kan man forvente en evigvarende «politisk dialog».

Sunniva Kvamsdal Sveen

Jeg er debattjournalist i Panorama. Send meg gjerne en e-post med innlegg, svarinnlegg eller spørsmål.