Hvorfor trenger Norge en ny strategi for det afrikanske kontinent?

Et kontinent i rivende utvikling, men med enorme utfordringer. Sist uke presenterte utenriksminister Espen Barth Eide (Ap) Norges nye strategi for engasjement i afrikanske land. I denne saken deler tre forskere sine tanker om strategien:

• CMI-forsker Elling Tjønneland om finansieringsmetoder for utvikling
• Prio-forsker Bintu Zahara Sakor om kontinentets unge og jobbskaping
• Nupi-forsker Morten Bøås om kardemommelover og egeninteresser

– Veldig lite konkret

Elling Tjønneland, seniorforsker ved Chr. Michelsen Institutt (CMI), har sammenlignet den nye strategien med den Utenriksdepartementet (UD) utarbeidet i 2008.

– Felles for strategiene er at bistandsdimensjonen tones ned. Men det som slår en når man leser den nye, er at virkemidlene fortsatt stort sett er bistandsfinansierte. Det snakkes selvfølgelig om næringslivets rolle, at de vil ta i bruk garantiordninger for å stimulere næringslivsaktører, men dette er også bistandsfinansiert – og regjeringen er lite konkrete eller ambisiøse på å skissere nye løsninger, sier Tjønneland.

Han sier andre departementer kunne vært inkludert i en slik Afrika-strategi, for eksempel Landbruksdepartementet, Næringsdepartementet og Klima- og miljødepartementet – og påpeker at det ville være naturlig at man tar i bruk andre finansieringskilder for klimasamarbeid enn bistand eller Klimainvesteringsfondet til Norfund.

– Oljefondet, for eksempel, sier han.

Tjønneland forklarer at Norges Bank har fått instruks fra Finansdepartementet om at to prosent av Oljefondet skal gå til investeringer i sol- og vindkraft.

– Men Norges Bank uttalte nylig at slike investeringer kun skal gjøres i Nord-Amerika og Europa, sier CMI-forskeren til Panorama.

Tjønneland mener også det er påfallende at strategien slår fast at politisk dialog og samarbeid er viktig, samtidig som man har bygd ned diplomatisk tilstedeværelse i Afrika.

– Det er færre norske ambassader i Afrika enn i 2008, og enda viktigere – det er færre norske diplomater. I tillegg er ambassadene mer sentralstyrt, som gjør at diplomatene har mindre handlingsrom. Dette kan svekke det som i mange år har vært et viktig trekk ved norsk Afrika-engasjement – tilstedeværelse, langsiktighet og risikovillighet, sier han.

Tjønneland påpeker at veldig mye av norsk støtte kanaliseres gjennom multilaterale kanaler. CMI-forskeren mener Norge har lite kapasitet til å følge med på hva disse multilaterale organisasjonene faktisk gjør, og ikke minst hvilke resultater som oppnås.

Han sier man kunne ønsket seg mer av noe og mindre av noe annet, men at strategien «treffer planken» med tanke på å signalisere viktige utfordringer for Afrika.

– Dette er bare et politisk dokument, og må følges opp med en handlingsplan, hvor man kan justere innsatsen ut fra hva som gir resultater. Dét er en krevende øvelse.

Er Norge viktig for Afrika?

Tjønneland påpeker at Sahel-strategien ble fulgt opp med en handlingsplan.

– Men engasjementet ble krevende da situasjonen tok en helt annen retning enn det man hadde skissert i strategien. Og da Frankrike ble kastet ut av Mali og Norges ambassade ble nedlagt, raknet mye. Og land-strategiene som ble utarbeidet for fem-seks år siden, er det vel ingen som vet om brukes til noe, de er i hvert fall borte fra UDs nettsider. Så man lager dokumenter, men har ikke ressurser til å følge dem opp, sier Tjønneland.

– Strategier har begrenset verdi for å implementere norsk politikk?

– Strategier fungerer til å signalisere overordnet retning. Det er mye her som er nevnt mer eller mindre i forbifarten, så det er vanskelig å lese hvordan et slikt dokument vil resultere i konkret politikk. Men om denne strategien ikke følges opp med handlingsplaner og kapasitet til å justere kurs, så går den fort i glemmeboka, sier han.

Organisasjonen Spire har hevdet at strategien «avdekker at regjeringen vil bruke bistand som et politisk verktøy». Vi spør Tjønneland hva han tenker om det.

– Man kan også vri på det, si at det er at Afrika som er viktig for Norge. Det er i utgangspunktet et gode, men du risikerer også såkalte målkonflikter: Skal man fremme norsk utenrikspolitikk eller utvikling i Afrika? Det er jo sistnevnte – med risikovillighet, langsiktighet og tilstedeværelse, der man har lyttet til afrikanske prioriteringer – som har skapt Norges posisjon i Afrika. Om dette svekkes, vil også norsk innflytelse svekkes. 

Tjønneland ser ikke tegn i strategien for at norsk innflytelse vil bli svekket.

– Men om man titter på bistandsbudsjettet, ser man at veldig mye handler om annet enn utvikling – enten det er utslippsreduksjoner, terrorbekjempelse eller å bremse menneskeflukt. Problemet med strategien er at den forsøker å ri alle hester samtidig, og at den ikke har klart å identifisere andre virkemidler enn bistand.

– Trengte Norge en ny Afrikastrategi nå?

– Tja, norsk utenrikspolitikk har vel klart seg fint uten strategier for andre kontinenter. Men jeg tror det er viktig for det utviklings- og utenrikspolitiske miljøet i Norge at det finnes et dokument som sier hva som skal være rettesnoren, og så får man håpe man får noen handlingsplaner som gjør at strategien varer mer enn et par år, sier Tjønneland.

– Anerkjenner Afrikas enorme potensial

Bintu Zahara Sakor, doktorgradstipendiat ved Institutt for fredsforskning (Prio), mener strategien viser at man i UD «har tatt inn over seg at Afrika er et mangfoldig kontinent».

– Noe av det beste med strategien er at man virkelig ser Afrikas unge befolkning, kraften og alle mulighetene befolkningsveksten gir, men også de mange utfordringene, sier hun.

Zahara Sakor påpeker at Afrikas demografiske utvikling vil være blant kontinentets mest signifikante trekk framover, som vil påvirke alt fra vekst i markeder til mulige konflikter.

– Jeg opplever at norske myndigheter vil legge til rette for likeverdige partnerskap. Dette står i kontrast til en del andre land som later som de er partnere, men som i praksis etterlater et inntrykk av imperialisme. Strategien er vag på en del områder, men den viser i hvert fall at Norge skiller seg ut her – og dét gjør meg som norsk og som afrikaner veldig stolt.

– Vag; hvordan da?

– Jeg forsker på afrikansk ungdom, demografiske endringer og implikasjoner av konflikt, men også hvordan man kan skape økonomisk vekst med de ressursene man har. I strategien, fremheves det blant annet viktigheten av tilgang til kvalitetsutdanning og at man vil bidra til jobbskaping. Dette høres veldig fint ut. Men hvordan vil norske myndigheter bidra til dette, konkret? spør hun og svarer selv:

– Strategien gir i hvert fall ingen konkrete svar.

– Du savner egentlig en handlingsplan?

– Ja. Hvordan skal man jobbe, og hvem skal gjøre jobben. Før jeg ser konkrete planer, er dette egentlig bare mange fine formuleringer på et papir, sier Zahara Sakor.

– Men dette er jo bare et politisk dokument med overordnede prioriteringer: Er det ikke litt mye forlangt at det skal inneholde konkrete planer for alt norsk engasjement?

– Jeg snakker ikke om detalj-planer, men kunne ønsket meg at UD var litt mer konkret når de kom med en ny strategi. Hva betyr «kvalitetsutdanning» i praksis. Og hvordan vil de bidra til jobbskaping? Er det yrkesopplæring tilpasset afrikanske arbeidsmarkeder, eller tiltak som kanskje forsvinner noen måneder etter at en implementerende organisasjon avslutter sitt prosjekt. Om jobbskaping skal ha noe for seg, må det handle om bærekraftige jobber. Slike perspektiver er helt fraværende i strategien, sier forskeren.

– Afrika utvikles ikke med bistand

Zahara Sakor mener diasporaen i Norge, med innsikt i situasjonen på det afrikanske kontinent, burde være viktige dialogpartnere for norske myndigheter.

– Jeg er nysgjerrig på hvor mye dialog det har vært med diasporamiljøer, sånne som meg, når de har jobbet med strategien. Uansett ville det være klokt å inngå partnerskap med norsk-afrikanere – for diasporaen består av ressurspersoner som forstår både «det norske» og «det afrikanske». Diasporaen kan være norske myndigheters bro til Afrika.

– I strategien understrekes det at Afrika har store økonomiske muligheter som kan bidra til vekst og fattigdomsbekjempelse, og da den ble presentert sist uke sa utenriksminister Espen Barth Eide «we are shifting focus from aid to trade». Hva tenker du om det?

– Det gir mening. Og det er derfor jeg sier at jobbskaping er noe av det viktigste nå. For reell utvikling, der folk og samfunn blir uavhengige av bistand, skjer ikke før folk er økonomisk uavhengige. Afrika kan ikke bli utviklet ved hjelp av bistand.

– Så du tenker tiden for «klassisk» fattigdomsbekjempelse er forbi?

– Ja. Mye forskning bekrefter at bistand fører til et usunt avhengighetsforhold, og ofte brukes den som et instrument for å kontrollere afrikanske lands vekst og utvikling. Om man ønsker at afrikanske land skal forbli fattige, fortsetter man med bistand. Men om man virkelig ønsker utvikling, må Afrika kobles på globale markeder, sier Zahara Sakor.

Bintu Zahara Sakor mener UDs nye strategi signaliserer «vi vil gjerne utvikle Afrika». 

– Men la oss være ærlige. Alt et land gjør i sin utenrikspolitikk handler om egeninteresser. Og jeg tror heller ikke Norge ville bry seg om Afrika dersom dette ikke handlet om norske egeninteresser. Og det er ikke så rart, for Afrika er stappfullt av ressurser og muligheter.

Hun påpeker likevel at det er grader av egeninteresse, og ulike måter å jobbe på.

– Egeninteresse kan være en drivkraft også når man bistår med å bygge ut strømnettet i et land hvor det bor mange fattige. Men noen land utnytter og utnytter – til det er tomt for ressurser. Som afrikaner er det viktig for meg å påpeke at det er forskjell på «partnere», og inntrykket er at Norge opptrer litt annerledes enn mange andre land.

Men dersom norske myndigheter faktisk ser på afrikanske land som likeverdige partnere, må de være mer konkrete enn man er i den nye strategien, gjentar Prio-forskeren.

– De må være dristige og pragmatiske og involvere den rette typen mennesker, inkludert diaspora, for å utvikle konkrete handlingsplaner tilpasset afrikanske behov. Jeg tenker at norske myndigheter kan spille en viktig rolle for utvikling, at Afrika trenger «lille» Norge.

Den nye Amerikastrategien?

Samtidig som Afrika er preget av ulikhet, der enorme befolkningsgrupper lever i dyp fattigdom, står en rekke land også i en rivende utvikling. I UDs nye strategi løftes blant annet klimaendringer, matsikkerhet og stormaktsrivalisering som viktige temaer.

– Det viktigste med strategien, er nok den prosessen UD selv har gått gjennom når de har arbeidet med den. For det er bra at departementet reflekterer over hva de driver med. 

Også han mener strategien tydeliggjør at man står overfor et nytt internasjonalt landskap, der den verdensordenen man for få år siden tok for gitt, er totalt endret. 

– I tillegg tenker jeg det er essensielt at strategien favner bredden i det afrikanske kontinentet, at man ikke lenger omtaler Afrika som en enhet, men at kontinentet er mangefasettert, med 50 høyst ulike land. Dette er nye toner fra UD, sier Bøås.

Han mener det er mulig å argumentere for at strategien kunne vektlagt mer av noe eller mindre av noe annet, og også at den kunne vært mer eksplisitt på noen temaer.

 – Men at strategien er såpass vag, kan også være en styrke. Jeg hadde vært mer bekymret om det hadde kommet klare styringspunkter fra UD i et slikt dokument.

Slik Nupi-forskeren leser strategien, handler den først og fremst om bærekraftig utvikling, og om hvordan Norge kan bidra til dette på det afrikanske kontinent.

– Den kunne vært tydeligere på hva som er Norges egeninteresser, for jeg tror og håper vi har mer å by på enn kardemommelover og fredsarbeid. Går man inn denne tematikken må man også tenke nøye gjennom hvem man vil samarbeide med. Hvordan skal norske myndigheter for eksempel forholde seg til at stater som Qatar, Emiratene og Saudi-Arabia, med digre pengesekker, er på full fart inn på kontinentet?

– Norge har ikke strategier for Asia eller Amerika – hvorfor trenger vi en Afrikastrategi?

– Det er godt spørsmål. Kunne vi trengt flere strategier, for eksempel for Amerika? Jeg vet ikke, men tror det ville føles rart for norske diplomater å dra til USA for å presentere «den nye Amerika-strategien». Det er tross alt mer naturlig å ha en strategi for et kontinent der man føler seg litt høyere på rangstigen. Norge er ikke en stor spiller i Amerika, men har et spesielt forhold til Afrika, hvor vi gjennom mange tiår har hatt et relativt stort bistandsengasjement. Og det å løfte Afrika på agendaen i UD er kanskje også en fordel for samarbeidsland: Hvorfor har vi de relasjonene vi har? Hva vil vi få ut samarbeidet?

– Trenger Afrika Norge, eller er det egentlig Norge som trenger Afrika mest?

– Med Afrikas utvikling vil nok dette ganske snart snus på hodet, for demografisk sett er Afrika det siste ungdommelige kontinentet. Spiller Norge en avgjørende rolle for Afrika? Svaret er nei. Men kanskje vi innimellom kan bidra med noe av betydning, og norsk bistand kan iblant utgjøre en forskjell for enkeltmennesker, sier Bøås.

Barth Eide: Ingen planer om handlingsplaner

– Afrika er viktig for Norge fordi vår tids utfordringer er både lokale og globale, sa Espen Barth Eide (Ap) fra scenen på Sentralen da han presenterte den nye strategien sist uke.

Overfor Panorama utdypet utenriksministeren hvorfor han mener det afrikanske kontinent er blitt enda viktigere for norsk utenriks- og utviklingspolitikk de siste årene.

Les også:

Slik skal Norge jobbe i Afrika nå

Nå har Barth Eide dratt videre til det afrikanske kontinent, men i en epost svarer han på hvordan UD skal sikre at den nye strategien ikke havner i en skuff.

«Vi jobbet godt med forankring av strategien her hjemme, ute på stasjonene og i landene den gjelder. Engasjementet for er stort, og mye skjer allerede: Sikkerhets- og geopolitikk, multilaterale samarbeid, samt næringsliv og fornybar energi løftes nå høyere opp på agendaen i dialogen med flere land», skriver han.

Utenriksministeren forteller at han befinner seg i Sør-Afrika, hvor han blant annet skal ha samtaler med utenriksminister Ronald Lamola om næringslivssamarbeid, geopolitikk – og det grønne skiftet.

«Scatec er ett av mange norske selskaper på fornybarfeltet, og står bak kontinentets største solenergianlegg nettopp her i Sør-Afrika, et godt eksempel på godt samarbeid og gjensidig nytte».

– Skal det utarbeides handlingsplaner for implementering av strategien?

«Strategien reflekterer bredden i det politiske og økonomiske samarbeidet. Den skal ha lang varighet og bred gyldighet. Derfor er den overordnet og ikke konkret på alle enkelttiltak. Hver høst planlegger departementet og utestasjonene prioriteringer for det kommende året. Her er også Norad og andre departementer koblet på. Det er naturlig at implementering av strategien vil stå sentralt for det vi skal gjøre i Afrika fremover, men det er ingen planer om handlingsplaner på toppen av dette», skriver Barth Eide.