– Mindre plyndring når vi gir kontanter i stedet for mat

Kontantoverføringer er blitt debattert i Panorama etter at den amerikanske økonomiprofessoren Heath L. Henderson uttalte at «det er en dårlig idé av Norge å bruke mer kontantoverføringer i den langsiktige bistanden».

Det ser norske myndigheter ut til å være uenig i.

I årets tildelingsbrev fra Utenriksdepartementet til Norad, som forvalter mesteparten av Norges langsiktige bistand, står det nemlig at kontantoverføringer «skal vurderes på tvers av tematiske satsinger der det anses godt egnet til å oppnå målsetningene på de spesifikke tilskuddspostene».

– Kontantbistand har vært lenger i bruk i nødhjelpsarbeid enn i langsiktig bistand. Vi må gi det tid før vi kan si om det har suksess eller ikke, men jeg tror kontantoverføringer har en lys fremtid også i langsiktig utviklingsarbeid, sier nigerianske Chinelo Nwakakwa, som jobber for Cafod og Caritas Norge.

– Redusert risiko for plyndring

Nwakakwa forteller at det har vært langt flere suksesshistorier enn fiaskoer de siste seks årene der hun selv har jobbet med kontantbistand med base i Nigeria, først for internasjonale Røde Kors (ICRC) og nå i en stilling lønnet av britiske Cafod og Caritas Norge. Det er sistnevnte hun besøker i Oslo når hun møter Panorama.

– Risikoen for plyndring minimeres med kontantoverføringer fordi det er vanskeligere å ta penger fra en stor gruppe enkeltmennesker enn å stoppe en lastebil og laste av varer, sier hun.

Det sistnevnte har for eksempel vært et problem i nødhjelpsarbeid i Sudan etter krisen som oppstod i landet for bare noen uker siden.

Også OECD mener at kontantoverføringer i noen kontekster vil være en sikrere måte å få ut nødhjelp, og understreker at det i hvert fall ikke er beviser for at det er større risiko forbudet med kontantoverføringer enn annen bistand.

Har det langtidseffekter?

Økonomiprofessor Heath L. Henderson har tidligere tatt til orde for at kontantoverføringer bare bør brukes i nødhjelpsarbeid, ikke i langsiktig bistand.

Grunnen er at forskning fra land som Uganda, Ecuador, Malawi og Etiopia viser at positive effekter forsvinner over tid, og at større litteraturgjennomganger har funnet at effektene av ubetingede kontantoverføringer, som gis uten at betingelser må oppfylles av mottakerne, forsvinner etter fem til seks år.

– Ville det ikke være flott med tiltak som varer for alltid, med varige effekter og omveltning for hele befolkninger? Dessverre er det ingen tiltak som får til det, sier den globale sjefen for Verdensbankens sosiale beskyttelse- og jobbprogrammer, Ugo Gentilini, når Panorama konfronterer ham med Hendersons argumenter.

Verdensbank-toppen står selv bak et imponerende antall forskningsartikler og bøker om kontantbistand, og er i ferd med å ferdigstille en forskningsartikkel som ser på effektene av 33 ulike kontantprogrammer når han snakker med Panorama.

– Vi har tatt for oss hvor mange år effektene varer etter at kontantprogrammene ble avsluttet. Resultatet viser at de varer i cirka fire år etter at programmene er avsluttet. Da har man et valg om man vil se glasset som halvfullt eller halvtomt. Om det er slik at kontantoverføringer ikke bare hjelper folk mens bistandsprogrammene pågår, men at du får ytterligere fire år med positiv effekt mener jeg at det er en bemerkelsesverdig prestasjon, sier Gentilini.

I bistanden er det mye snakk om samspillet mellom humanitær bistand, langsiktig utvikling og fredsbygging, såkalt «neksus». Og på FNs World Humanitarian Summit i 2016 ble det fastslått at kontantoverføringer skulle brukes til å oppnå humanitær reform, parallelt med langsiktig utvikling og fred. Det mener Nwakakwa det kan gjøre.

– I Sør-Sudan gir vi husholdninger kontanthjelp slik at de får dekket grunnleggende behov her og nå, men også for at de på sikt skal klare å stå på egne ben. For eksempel oppfordres mottakere til å danne spare- og lånegrupper etter å ha mottatt kontanter. Fra disse gruppene kan de få tilgang til lån fra mikrofinansbanker eller til og med investere pengene i virksomheter som gir avkastning over tid. Ved å gjøre det oppnår kontantoverføringer også langsiktig utvikling, mener Nwakakwa.

Hun legger til at hun har sett med egne øyne at spesielt kvinner får et større økonomisk handlingsrom etter å ha mottatt kontantoverføringer.

Hva skal til for å få ønskede effekter?

For at kontantbistand skal være effektivt og hensiktsmessig, er det imidlertid flere faktorer som må være tilstede, ifølge Gentilini, som understreker at faktorene ofte er de samme i nødhjelp og når målet er langsiktig utvikling.

Den første faktoren handler om at forutsetninger bør oppfylles i konteksten der kontantprogrammet iverksettes.

– Kontantoverføringer kan hjelpe folk, men om man ikke har tjenester, jobbmuligheter og fungerende markeder, får ikke folk utnyttet mulighetsvinduet som kontantoverføringene åpner fullt ut.

Fungerende markeder inkluderer blant annet et fungerende arbeidsmarked, boligmarked, matmarkeder og utsalgssteder der folk får utnyttet den økte kjøpekraften de får etter kontantoverføringene, ifølge Gentilini.

– Man kan se økt inflasjon etter kontantoverføringer, men der det er tilgjengelig mat og tilgjengelige markeder, er kontantoverføringer den beste måten å hjelpe på.

Tjenester og infrastrukturen må også være av god kvalitet og tilgjengelig for folk for at det skal fungere optimalt.

– Du kan gi folk kontantoverføringer, noen ganger med insentiver om økt skolegang, men hvis du ikke har lærere i klasserom og lærebøker, kan det hende du ikke oppnår det du ønsker.

Helt essensielt er også gjennomføringsevnen og utformingen, fortsetter Gentilini.

Kontantbistand er nemlig et paraplybegrep, og ulike programmer med ulik utforming vil naturligvis ha ulike effekter. De varierer i lengde, hvor mye som overføres, om de inngår som deler i større programmer eller ikke og hvem de retter seg mot – og det går et viktig skille mellom de «ubetingede kontantoverføringene» (økende popularitet i Afrika) og de «betingede kontantoverføringene» (mye brukt i Latin-Amerika), som setter krav til mottakerne, som at de må fortsette å sende barna på skolen, for å motta overføringer.

Det er særlig de ubetingede kontantoverføringene Henderson mener ikke har langtidseffekter.

Kontanter versus varer og tjenester

– Fram til slutten av 1990-tallet og begynnelsen av 2000-tallet ble nesten all bistand gitt i form av naturalier. Tanken var at folk skulle få det de trenger i den aktuelle konteksten. Dette krevde frakt av varer fra fjerne steder, mye logistikk, administrative problemer og generelt mye strev for at hjelpen skulle nå fram. Samtidig påvirket det markedene negativt og gjorde at varer mistet verdien sin. Når folk allerede hadde fått mat, var det ikke nødvendig for dem å gå å kjøpe det i de lokale markedene, forklarer Nwakakwa.

Utover 2000-tallet har man sett en enorm økning i bruken av kontantoverføringer i internasjonal humanitær bistand, særlig under koronapandemien og i Ukraina-krigen – og kontantoverføringer har også fått oppmerksomhet i langsiktig bistand de siste årene, forklarer både hun og Gentilini.

– Det fine med kontantoverføringer er at de har gitt folk muligheter til å prioritere egne behov, og hva som er viktigst på et gitt tidspunkt. Noen ganger har folk en husleie som må betales, andre ganger trenger barna mat eller skolepenger, sier Gentilini.

– Men hva om mottakere ikke ønsker kontantoverføringer? I en indisk studie svarte for eksempel to tredjedeler av de spurte at de foretrakk å få utdelt mat i stedet for penger. Om det er tilfellet, er fremdeles kontantoverføringer den beste måten å hjelpe på?

– Folk er smarte. Dersom det er høy inflasjon og prisen på varer og tjenester går opp mens pengene faller i verdi, er ikke nødvendigvis kontantoverføringer det folk foretrekker, sier Gentilini, som legger til at om de allerede har et bistandsprogram de er fornøyde med, kan de også foretrekke det over å få et nytt kontantprogram.

En annen grunn er markeder som ikke har det folk trenger.

– Generelt, over tid, tror jeg likevel at folk foretrekker kontanter. For selv i konflikter ser vi at markeder forblir relativt stabile, og at mottakerne dermed får valgmuligheter. De kan velge når, hvor og hva de bruker penger på, sier Nwakakwa.

Kommer til å øke fremover

Utviklingen i verden, i retning mer teknologi, urbanisering og integrerte markeder, øker sannsynligheten for at kontanter blir en mer og mer egnet måte å nå ut med hjelp, mener Gentilini.

– Kontanter brukes for eksempel i økende grad i humanitære situasjoner fordi flere og flere av de humanitære krisene skjer i urbane strøk, sier han.

Verdensbank-eksperten viser til den humanitære bistanden til Ukraina som eksempel på et konfliktområde der kontantoverføringer brukes i svært stor grad.