FN mislykkes med å ivareta fred

Dette er en analyse. Meninger i teksten er skribentens egne.

Tove Gravdal

Journalist og forfatter

«Hensikten med FN er å ivareta fred og sikkerhet» står det i FN-paktens første artikkel. I krigen mellom Hamas og Israel er mer enn 24 000 mennesker drept på tre måneder, mens krigen i Ukraina er trappet opp i nyttårshelgen, få uker før toårsmarkeringen av Russlands fullskala-invasjon. 

Begge krigene har fått mange til å spørre hva som er vitsen med FN, all den tid organisasjonen ikke klarer å stanse hverken brudd på FN-pakten i Ukraina eller massedrap på sivile i Gaza. 

Svaret er et nytt spørsmål: Hvordan hadde verden sett ut om ikke FN hadde eksistert?

FNs sikkerhetsråd har hovedansvar for å ivareta organisasjonens viktigste oppgave, og avsluttet 2023 med hastemøter om Midtøsten og Ukraina, og med en hardt tilkjempet resolusjon om nødhjelp til Gaza. 

I fem døgn pågikk det en intens og dramatisk diplomatisk kamp om ordlyden i Gaza-resolusjonen før den omsider ble vedtatt fredag 22. desember. Der ba rådet om at det iverksettes «hastetiltak» (urgent steps) for at nødhjelp kan sendes trygt inn til Gazas 2,3 millioner innbyggere. 

I det opprinnelige forslaget sto det at rådet ville be om «en umiddelbar og varig stans i kamphandlingene». Denne ordlyden ville ikke USA gå med på, og dermed ble voteringen stadig utsatt, slik at rådets medlemmer kunne forhandle frem en formulering som ikke ville føre til et amerikansk veto. USA endte med å avstå fra å stemme, sammen med Russland.

Dragkampen om Gaza-resolusjonen er illustrerende for hvordan Sikkerhetsrådet fungerer: De fleste resolusjonene er kompromisser. I stedet for en direkte oppfordring om våpenhvile, noe USA gikk imot, påla sikkerhetsrådsresolusjonen partene å «skape betingelser for en bærekraftig stans i kamphandlingene».

De andre medlemmene av Sikkerhetsrådet kom USA i møte ut fra logikken om at en folkerettslig bindende resolusjon, selv om den er utvannet, er bedre enn ingen resolusjon. Slik resonnerte også Norge som sikkerhetsrådsmedlem i 2021–22 om kompromissene som da ble forhandlet frem. 

Nå kan verdenssamfunnet vise til resolusjonen fra 22. desember for å minne Israel om at landet er forpliktet til å slippe nødhjelp inn i Gaza.

Ny nødhjelps­koordinator­

FNs generalsekretær António Guterres ble i resolusjonen pålagt å utnevne en nødhjelpskoordinator som får ansvar for all nødhjelp til Gaza. 

Fire dager senere var utnevnelsen klar, og allerede 8. januar går nederlandske Sigrid Kaag løs på den krevende oppgaven. 62 år gamle Kaag er særdeles godt kvalifisert. Hun var frem til i fjor visestatsminister, og tidligere finansminister og utenriksminister i Nederland, men har i det meste av sin karriere jobbet for FN i Midtøsten. Hun hadde blant annet ansvar for operasjonen som gikk ut på å frakte ut kjemiske våpen fra Syria i 2013–14.

Kaag snakker seks språk, deriblant arabisk, hun er gift med en palestiner og kan nok regne med å møte mistro i Israel, hvor skepsis og regelrett motstand mot FN er utbredt.

Israel ønsker å ha kontroll på all nødhjelp til Gaza, for å hindre at våpen smugles inn, mens Sikkerhetsrådet gir Kaag i oppdrag å sørge for at nødhjelpslastene kun inneholder nødhjelp. 

I Gaza er det nå et skrikende behov for mat, vann, drivstoff, helsetjenester og tak over hodet for en befolkning som ikke har noe sted å flykte til for å slippe unna israelske angrep. Ifølge FN er det nå akutt fare for hungersnød og epidemier i Gaza.

FNs nytteverdi

Enigheten om Gaza-resolusjonen var et lite lyspunkt i FN-diplomatiet, mens det aldri er oppnådd enighet om noe som helst i Sikkerhetsrådets mange Ukraina-møter. Vetomakten Russland blokkerer alle resolusjonsforslag om Ukraina, men får lite eller ingen støtte fra de andre medlemmene i rådet.

Krigen i Gaza førte imidlertid til at USA ble stående alene i rådet på grunn av sin manglende vilje til å stanse Israels militære maktbruk. Det var kjærkomment for Russland, som anklager USA for å være medskyldig i drap på sivile palestinere. Det tar oppmerksomheten bort fra russernes drap på sivile i Ukraina.

Ordkløveriet i FN har ikke stanset blodsutgytelsene i Gaza og Ukraina. FN har heller ikke greid å stanse borgerkrigen som brøt ut i Sudan i april i fjor, som har ført til over 10 000 drepte og syv millioner intern-flyktninger. Disse krigene, og de mange andre konfliktene som rammer sivile verden rundt, er forferdelige, men høyst sannsynlig hadde det vært enda mer konflikt og krig om vi ikke hadde hatt FN.

Frem til andre verdenskrigs slutt og FNs fødsel i 1945 var invasjon, okkupasjon og den sterkestes dominans over de svake en slags normaltilstand i verden. FN fastsatte prinsippet om staters likeverd og suverenitet, og innførte forbud mot å bruke militærmakt overfor et annet land. I noen få tilfeller har FN brukt våpenmakt for å slå ned på slike folkerettsbrudd, som da Nord-Korea invaderte Sør-Korea i 1950 eller da Irak rykket inn i Kuwait i 1990. I andre tilfeller har FN opprettet fredsbevarende operasjoner for å stanse krigsutbrudd og begrense voldshandlinger, som i Kongo i 1960 og Sierra Leone i 1999.

Nyere forskning viser at disse operasjonene har ført til færre drepte sivile, til redusert voldsnivå og til iverksettelse av fredsavtaler. Gjennom snart 80 år har dessuten FN forvaltet prinsipper som de 193 medlemslandene er forpliktet til å etterleve, herunder respekt for et lands suverenitet og siviles rett til beskyttelse.

Omdømmetapet er stort for land som bryter prinsippene, noe som nå gjelder både Israel og Russland.

Hva FN faktisk gjør

Midt i avmakten overfor Gaza og Ukraina, har FNs sikkerhetsråd faktisk utrettet en god del i 2023. I alt 50 resolusjoner ble vedtatt, de fleste av dem enstemmig. 

Tre av dem dreier seg om Colombia, der Sikkerhetsrådet har ansvar for å overvåke gjennomføringen av fredsavtalen fra 2016. Hver tredje måned avlegger FNs Colombia-sjef rapport til rådet om fremdriften, og hans ansvar er nå utvidet til å overvåke våpenhviler som i fjor ble inngått mellom regjeringen og gjenværende geriljagrupper.

Ved hjelp av oppmerksomheten fra FN overlevde fredsavtalen fire år med en president i Colombia som motarbeidet den. At mandatet for operasjonen i Colombia fornyes enstemmig hvert halvår er et tegn på at ikke alt går galt i FNs sikkerhetsråd.

På samme måte har det betydning at Sikkerhetsrådet i april enstemmig fordømte Talibans forbud mot at kvinner kan jobbe. Og det vakte en viss oppsikt at rådet greide å bli enige om å opprette en internasjonal styrke, ledet av Kenya, som skal forsøke å skape litt orden i Haitis voldelige kaos.

En viktig utvikling i FN de to siste årene er at generalforsamlingen har fått økt betydning. Organisasjonen har tatt i bruk et vedtak fra generalforsamlingen i 1950 som sier at når Sikkerhetsrådet er handlingslammet i en konflikt på grunn av vetomakten, kan den aktuelle saken overføres til generalforsamlingen i stedet. 

Det skjedde første gang i 1956, da vetomaktene Frankrike og Storbritannia, i samarbeid med Israel, brukte våpenmakt for å overta kontrollen over Suez-kanalen. Etter at krisen ble debattert i generalforsamlingen, ble Frankrike og Storbritannia tvunget til å trekke ut sine soldater, og en FN-styrke ble opprettet for å vokte grensen mellom Israel og Egypt.

Generalforsamlingen har grepet inn på samme måte i Ukraina og i krigen mellom Israel og Hamas. 12. desember stemte 153 land for en resolusjon som ba om en humanitær våpenhvile i Gaza. Bare ti land, deriblant USA og Israel, stemte imot. 

Generalforsamlingens resolusjoner er ikke folkerettslig bindende, men det var likevel et kraftfullt signal at en så stor andel av verdens land støtter en våpenhvile. Vedtaket kan ha bidratt til at USA ikke ønsket å nedlegge et tredje veto mot en Gaza-resolusjon i Sikkerhetsrådet.

Trump-trusselen

Det er all grunn til å bekymre seg for FNs fremtid. Siden 2011 er samarbeidsklimaet i Sikkerhetsrådet blitt stadig verre, og troen på at organisasjonen kan rydde opp, skape fred og redde liv, har fått mange skudd for baugen. 

FNs fredsbevarende operasjon i Mali ble avviklet ved nyttår, og Sikkerhetsrådet vedtok rett før jul at operasjonen i Den demokratiske republikken Kongo skal avvikles innen utgangen av dette året. Da gjenstår kun ti fredsbevarende operasjoner i FN-regi. Siden 2015 er ingen nye slike operasjoner blitt opprettet, og ingenting tyder på at nye fredsbevarende FN-operasjoner vil etableres med det første.

FNs generalsekretær António Guterres har flere ganger advart mot at FN svekkes på grunn av det han kaller økende multipolaritet, noe som gjør at FN blir mindre viktig som arena for internasjonalt samarbeid. Han er den første til å påpeke at FN trenger reform for å ha legitimitet i årene fremover. Det gjelder ikke minst Sikkerhetsrådet, der vetomakten speiler hvem som vant andre verdenskrig, ikke hvordan verden ser ut i dag.

FN har veldig mange feil og mangler, men organisasjonen er det beste vi har. Verdens land ville neppe ha greid å fremforhandle FN-pakten i dag, og Senatet i den amerikanske Kongressen ville aldri ha ratifisert den, slik det gjorde i 1945. I 2024 kan det hende amerikanerne gjenvelger Donald Trump som president – det er den største trusselen mot FNs videre eksistens de neste årene.