Politikk og forvaltning i Sahel-bistanden

Dette er eit debattinnlegg. Meiningar i teksten er skribenten sine egne.

Elling Tjønneland

Seniorforskar, Chr. Michelsens Institutt

Norsk bistand til Sahel har lange røter, men politiske prioriteringar knytt til kampen mot radikal islam og frykta for ukontrollert migrasjon til Europa resulterte i nytt fokus på stabilisering og fredsprosessar ved sida av nødhjelp og bistand til varig utvikling for fattige og sårbare. Mali og Niger blei prioriterte samarbeidsland, ein overordna Sahel-strategi kom på plass og ein ny ambassade til Sahel-regionen blei opna i Bamako.

Totalt ligg samla norsk bistand til Sahel på rundt 6,3 milliardar i perioden 2016–2021. Mykje av dette er estimerte bidrag til Sahel gjennom kjernestøtte til multilaterale organisasjonar og støtte til global program med store Sahel-aktivitetar. Den øyremerka bilaterale bistanden til Sahel er relativt liten og utgjorde rundt 2,4 milliardar i perioden. Den øyremerka bistanden til partnarlandet Niger ligg på rundt 900 millionar; langt mindre enn det som blir overført til andre partnarland.

Den øyremerka bistanden har vist mange av dei positive særtrekka ved norsk bistand – fleksibilitet, lydhør for behov for prioriteringar frå «bakken», og vilje til å ta risiko og å sette fokus på dei mest sårbare. Men den har og svakheter som har blitt forsterka med endringane i Sahel og behovet for omlegging.

Politikk og strategi

Sahel-engasjementet har overgivande geografisk-fokuserte strategiar som ramme. Eigne landstrategiar for dei to samarbeidslanda i regionen – Mali og Niger – kom på plass, men dei har de facto opphørt og blitt erstatta av ein regional Sahel-strategi frå 2018 med oppdatering for ein ny periode frå 2021. Strategien gir eit godt oversyn over alt – eller det meste – av det Noreg støtter og med hovudmål og delmål for dei fleste innsatsar. 

Strategien kan ha stor verdi som kommunikasjon av kva Noreg prioriterer og gir retning for innsatsen. Dei har meir avgrensa verdi som handlingsplan og styringsinstrument. 

Viktige deler av bistanden – som tunge delar av den multilaterale innsatsen eller søknadsbaserte tildelingar gjennom organisasjonar – spring ut av globale prioriteringar og ikkje direkte av Sahel-prioriteringar. Heller ikkje er det noen samla monitorering av gjennomføring og resultat med tilhørande beslutningar om justering og endring. 

Sahel-desken i UD har fått på plass eit nytt og viktig system for overvaking, men det er overflatisk og kviler på at enkeltpersonar i systemet rapporter om kva tilskot dei forvaltar og kva som blir oppnådd. Men rapporteringa er beste fall ujamn og mykje blir ikkje rapportert i det heile.

Innretninga på denne bistanden må nå leggast om. Dette må kvile på erfaringane så langt og ta inn over seg ny nye rammevilkår både i Sahel og eigen kapasitet til å forvalte.

Oppfølging av multilaterale organisasjonar

Noreg kanaliserer mesteparten av bistanden til konfliktområde gjennom multilaterale organisasjonar. Dette er meir omfattande i Sahel enn i andre konfliktområde i Afrika. Mykje av dette er ikkje øyremerka Sahel, men går til global initiativ og program. Franske institusjonar har vore ein viktig implementør i fleire av desse programma. På enkelte sektorar – særleg innan utdanning – er Noreg ein stor givar. 

Samtidig er det påfallande lite oversyn over kva som blir gjort gjennom mange av desse organisasjonane og liten eller ingen vurdering av kva som blir oppnådd gjennom øyremerka bistand til same formål gjennom norske og internasjonale organisasjonar. Det er viktig å få på plass betre mekanismar for dette om bistanden skal bli meir effektiv.

Fragmentert forvaltning

Tilskotsforvaltning av bistandsmilliardane til Sahel er spreidd på fleire avdelingar og seksjonar i Utanriksdepartementet, i Norad og på ambassadar (i hovudsak i Bamako, men også i Addis Ababa, Abuja og andre stader). 

Dette er ingen optimal organisering og bidrar til å gjere styring mindre koordinert og effektiv. Det har svekka koplinga mellom varig bistand, nødhjelp og stabilisering, og mellom bilateral og multilateral bistand til regionen. 

Same mottakar får i fleire tilfelle støtte frå ulike seksjonar i UD, Norad eller frå  ambassadane utan noen overordna vurdering av kva som oppnås og kva som eventuelt skal justerast, skalerast opp eller ned. Den pågåande reformen av bistandsforvaltninga, der store deler av tilskotsforvaltninga skal samlast på ein stad (Norad), vil kunne gjere dette lettare og potensielt meir effektivt. 

Det er ikkje optimalt at t.d. støtte til utdanning skal handterast både av ulike seksjonar i UD, i Bamako eller i Norad. Heller ikkje er det optimalt at utdanningsbistand til Mali i hovudsak skjer frå Norad, mens mykje utdanningsbistand til Niger forvaltes frå Bamako.

Ressursmangel og kontektskunnskap

Sahel-engasjementet er fagleg og administrativt krevjande. Den reine øyremarka tilskotsforvaltninga kan lett gjerast meir effektiv med betre organisering. Det må derimot investerast meir i overordna styring og oppfølging om ambisjonar og volum skal haldast oppe. Det må også tas grep for å sikre betre flyt mellom øyremerka bistand og støtte via globale program. Sahel-desken i UD har lite kapasitet til å gjere meir og vil vere avhengig av at andre leverer vurderingar av gjennomføring og resultat. 

Norad vil i praksis måtte spille ei nøkkelrolle her. Men Norad er heller ikkje tilstrekkeleg rigga til å vurdere innsats på geografiske område. Dei er organisert etter tematiske innsatsar og bærekraftsmåla. Interessant nok har den store Ukraina-satsinga nøvendiggjort oppretting av ei eiga geografisk Ukraina-avdeling, der all Norad-forvalta bistand er samla. 

Den pågåande omorganiseringa mellom UD og Norad må finne ei løysing som sikrar både fagressursar og kompetanse til å vurdere innsatsen på region og land-nivå. Dette må og omfatta relasjonar til aktuelle ambassadar. I dag er geografi-fokuset avgrensa til at UD/ambassadane har ein kontaktperson i Norad for kvart partnarland. Den kontaktpersonen i Norad som handterer Mali og Niger, gjer dette i ei ti prosent stilling.

Nedlegginga av ambassaden i Bamako frå slutten av året skaper nye og store utfordringar i dette bildet. Mens mykje av tilskotsforvaltninga i Bamako kan overførast til Oslo og Norad, har ambassaden ein viktig funksjon for å sikre kontektsvurdering og relevans og i dialog med lokale aktørar og andre bistandsgivarar. 

Fjernstyring frå Oslo kan ikkje erstatte det – særleg ikkje i ei konfliktregion der konteksten sparkar bein under viktige innsatsområder for norsk bistand.

Til info: Elling Tjønneland var en del av evalueringsteamet bak rapporten om Sahel-bistanden.