Blending på norsk

Norad la nylig fram rapporten «Hvordan kan bistanden mobilisere private investeringer til utviklingsland for å nå bærekraftsmålene?», utarbeidet under Bistand mot 2030-prosjektet, forfattet av Paul Wade. Norad reiser på denne måten forbilledlig mange sentrale problemstillinger rundt finansiering av investeringer i privat sektor i fattige land, som er avgjørende i kampen mot fattigdom.

Ola Nafstad

Sjefsøkonom i Norfund

Bærekraftsmålene kan ikke nås uten betydelig økte investeringer i næringsliv og infrastruktur. Behovene er aller størst i de aller fattigste landene. Wades rapport retter oppmerksomheten mot såkalt blandet finansiering (blending) og hvordan slik finansiering kan bidra til å mobilisere mer privat kapital til utviklingsland.

Blandet finansiering er et kjært barn med mange ulike betydninger. Begrepet brukes noen ganger om all blanding av offentlig og privat kapital, slik tilfellet er når for eksempel Norfund på kommersielle vilkår investerer sammen med private partnere, andre ganger mer spesifikt om blanding av subsidier og kommersiell kapital, slik tilfellet er når gavebistand brukes sammen med privat kapital, der gavemidlene skal fremme spesielle mål og hensyn. Blandet finansiering er egentlig ikke nytt, verken i nasjonal næringspolitikk eller i utviklingspolitikken. I norsk kontekst har begrepet i bistandssammenheng imidlertid fått endret innhold, fra å være et instrument for å fremme utvikling av næringsliv i donorlandene og deres eksportinteresser, til å primært handle om å fremme næringsutvikling i vertslandene og å utløse mer kapital fra private aktører.

Etter Addis-konferansen i 2015 om finansieringen av bærekraftsmålene har erkjennelsen av det enorme behovet for å mobilisere mer kapital før til at blandet finansiering har blitt løftet opp som det sentrale virkemiddelet for å bidra til dette. Store pengestrømmer med dette som formål kanaliseres nå gjennom blant annet Verdensbanken, Det grønne klimafondet, EUs bistandspolitikk og en rekke internasjonale og bilaterale fondskonstruksjoner. De senere årene har DFI-ene i økende grad også forvaltet subsidiert, offentlig kapital for å mobilisere privat kapital til utviklingsland.

Farene med blandet kapital må unngås

Blandet finansiering i betydningen subsidiert kapital har utvilsomt et stort potensial for å bidra positivt til utvikling. Det er imidlertid også en rekke muligheter for å gjøre dette feil.

Én fare er at den subsidierte kapitalen fortrenger kommersiell kapital. Hvem sier nei til billig kapital? Det gjør selvfølgelig ingen. Når tilbudet er der, er det en åpenbar fare for at man ikke oppnår annet enn andre finansieringsstrukturer, der de kommersielle elementene svekkes. Man risikerer også et «race to the bottom» i markedene, der subsidierte finansieringskilder konkurrerer med hverandre og etter hvert utelukker kommersielle aktører. Det har blitt gjort flere erfaringer med at det ofte har blitt gitt overdrevne insentiver, for høy risikodekning og preferanseavkastning, slik at subsidiene i praksis tilfaller private investorer og forvaltere (ofte vestlige), snarere enn det utviklingspolitiske formålet. Og uten at de reelle investeringsnivåene påviselig øker.

Erfaringer viser at DFI-er opererer mer effektivt og med lavere kostnader sammenlignet med mange nyere «innovative» blandede finansierings-konstruksjoner. Slike konstruksjoner har ofte høye forvaltnings­kostnader, komplekse oppsett og «fond i fond» med mange ledd som også kan være vanskelige å følge opp fra donors side. Det er også en tendens til at det tar lang tid fra donor bevilger penger, til privat kapital er mobilisert og pengene settes i arbeid. Penger blir stående lengre på fondenes konto. Donorene får dermed lavere avkastning, og mer penger flyter til eierne av den private kapitalen.

Det er også en risiko for ineffektiv giverpraksis, ved at offentlige bevilgninger ender opp som «eierløse penger» – donorer er gjerne ikke rigget for å eie og forvalte eierandeler i fond og å ta imot «reflow» fra investeringer som lykkes.

Selv om det for flere slike mekanismer hevdes å ha blitt utløst svært mye kapital per krone anvendt, er det i realiteten usikkerhet om i hvor stor grad man kan si at tiltaket utløser annen kapital. En del blandede finansieringsfond investerer i prosjekter der det allerede er stor deltakelse fra DFIer og andre aktører med tilsvarende formål. Det blir dermed mange offentlige aktører som alle påberoper seg å ha utløst investeringene, og dermed konkurrerer om å få tilordnet mobilisert kapital og prosjektenes utviklingseffekter til seg og sin innsats. Stadig strengere rapporteringskrav og krav til dokumentasjon av kausalsammenhenger mellom finansiering og effekter, blant annet som følge av økte behov for å rapportere klimagevinster og utslipp, vanskeliggjøres av komplekse finansieringsstrukturer. Både OECD, DFI-ene og de multilaterale bankene har utviklet, og videreutvikler, rapporteringssystemer for å unngå dobbeltregning, som alle viser at når det er mange offentlige finansieringsaktører inne i et enkelt prosjekt, så blir det egentlig ikke så mange effekter å tilordne den enkelte aktøren.

Retningslinjer kan redusere skadevirkninger

Sammen med en gruppe multilaterale utviklingsbanker og europeiske utviklingsfinansierings­institusjoner, har Norfund vært med på å etablere felles retningslinjer for å redusere potensielle skadevirkninger fra bruk av subsidiert blandet kapital. Disse inkluderer krav om transparens om bruken av slike midler, at det ikke doseres for sterkt, at man unngår å subsidiere forvalterne eller investorene, og at man sikrer addisjonalitet og at subsidiene tilfaller formålet. Det er viktig å begrense bruk av subsidiert kapital til en viss andel av investert kapital og sikre at subsidiene er tidsavgrenset, med en klar plan for utfasing av subsidiene. En bør bare støtte i en vanskelig fase, og så trappe ned støtten når andre kan ta over.

I utformingen og gjennomføringen av slike mekanismer er det et viktig utgangspunkt å bruke erfarne aktører som tenker kommersielt og forstår markedet. Det er avgjørende å etablere sammenfallende mål med private partnere. De politiske ønskelistene bør overlates til gavebistanden.

Den mest effektive bruken av subsidiert kapital, med færrest skadevirkninger, er trolig den som rettes mot å bringe prosjekter i tidlig fase fram til et kommersielt beslutningspunkt, og på den måten øke tilfanget av investerbare prosjekter.

Det er særlig behov for slike virkemidler for å bidra til økt kapitaltilgang i markeder der kommersiell kapital ikke er tilgjengelig, som i de minst utviklede landene og sårbare stater. Selv etter mer enn 20 år med et stadig økende omfang av blandet finansiering, viser imidlertid analyser fra blant annet OECD at bistandsdonorer først og fremst har lykkes i å mobilisere kapital til investeringer i mellominntektsland, og i langt mindre grad til lavinntektslandene og de minst utviklede landene. OECDs tall viser at bare 6 prosent av privat kapital som ble mobilisert ved hjelp av bistandsmidler i perioden 2012 til 2018 gikk til de minst utviklende landene. Ferske tall fra UNCTAD viser dessuten at bare 1,7 prosent av de globale direkteinvesteringene fant veien til de minst utviklende landene i 2021. Dette til tross for at det er de minst utviklede landene som er lengst unna å nå bærekraftsmålene. De er nå i tillegg hardt rammet av koronakrisen og trenger sårt den ekstra private finansieringen som blandet finansiering skal bidra til å utløse.

Blending på norsk

Norge er allerede en betydelig donor til multilaterale blandede finansieringsmekanismer, som det Grønne klimafondet, Verdensbankens privat sektor-vindu, og flere fondsordninger. Vi leser imidlertid Norads rapport som at det tas til orde for at Norge i større grad bør ta i bruk også bilaterale blandede finansieringsmekanismer.

Fordelen med bilaterale ordninger er først og fremst at de er lettere å målrette mot for eksempel virksomheter i MUL-land, sårbare stater og prosjekter som er i en tidlig fase. Det blir også lettere å spore kausalsammenhenger mellom de norske bevilgningene, den private kapitalen som mobiliseres og utviklingseffekter. Blant annet har donorlandene blitt enige om å legge til grunn OECDs prinsipper for måling og attribusjon som standard for å beregne mobilisert kapital og hvordan mobilisert kapital skal tilordnes de enkelte offentlige donorene som er involvert i et prosjekt.

Norfund forvalter allerede en ordning som har karakter av å være en blandet finansieringsordning kalt PDRMF (Project Development and Risk Mitigation Facility). Ordningen ble etablert etter Stortingets budsjettvedtak for 2018–2019. Stortinget forutsatte at ordningen skal bidra til at Norfund kan bruke midler til å utvikle og investere i prosjekter i de mest krevende markedene, spesielt i sårbare stater og i de minst utviklede landene der det er liten eller ingen tilgang på slik risikokapital. Norfund bruker midlene til å investere i prosjekter som har en lovende utvikling, gjennom å yte lån som senere kan konverteres til egenkapital, dersom prosjektet kan modnes og gjøres investeringsklart. Ordningen brukes også til risikoreduserende tiltak for å få andre mer kommersielle investorer med inn i investeringer i de mest krevende markedene.

Ordningen er et rullerende fond, og har vist seg svært attraktiv. Omtrent all tilgjengelig kapital i ordningen er nå disponert, og det tar tid før kapitalen kommer tilbake. Et eksempel er en tidlig investering i Empower New Energy, et selskap som tilbyr kapital til utviklere av små og mellomstore kraftprosjekter som tradisjonelt har vært for små for internasjonale prosjektutviklere. Et annet eksempel er en investering i en valutasikringsordning for Nordisk Mikrofinansinitiativ (NMI), som gir risikoavlastning for NMI-fondene for å gjøre dem i stand til å reise mer privat kapital. Spesielt i lys av behovet for å mobilisere mer kapital til MUL-landene og sårbare stater, vil en styrking av PDRMF-ordningen kunne gi viktige bidrag til realisering av bærekraftsmålene.