En uprøvd flyktningteori

Dette er et debattinnlegg. Meninger i teksten er skribentens egne.

Jørgen Jensehaugen

Seniorforsker ved PRIO og forfatter av En kort introduksjon til Israel–Palestina-konflikten

I oktober 2024 vedtok det israelske parlamentet, Knesset, to lover mot FNs hjelpeorganisasjon for palestinske flyktninger (UNRWA). Begge lovene skal implementeres etter 90 dager.

Mesteparten av fokuset på hvordan de israelske lovene mot UNRWA kommer til å påvirke palestinerne, handler naturlig nok om den humanitære situasjonen i Gaza. Der er situasjonen ekstremt prekær.

91 prosent av befolkningen befinner seg i kategori 3 matusikkerhet, og hele 345.000 personer befinner seg i kategori 5. Kategori 3 defineres som «krise», mens kategori 5 defineres som «katastrofe».

UNRWA er både den organisasjonen som selv importerer mesteparten av den lille mathjelpen som kommer inn i Gaza, og den organisasjonen mange av de andre humanitære aktørene er avhengige av for å kunne importere og distribuere sin humanitær hjelp.

UNRWA beskrives ofte som ryggraden i den humanitære operasjonen. UNRWAs kollaps i Gaza vil dermed gjøre at den humanitære situasjonen raskt blir drastisk verre med mindre det plutselig skulle dukke opp et alternativ. Det er vanskelig å forestille seg. Og klokka tikker. 

UNRWAs kollaps har også et rettighetsperspektiv som ikke tilstrekkelig omtales.

Et israelsk selvmål?

Da UNRWA ble opprettet i 1949, fantes ikke FNs høykommissær for flyktninger (UNHCR). De palestinske flyktningene – da omtrent 750.000 – havnet isteden under en dobbel struktur.

UNRWA skulle ta seg av flyktningenes prekære behov, inkludert utdanning og primær helsehjelp, mens FN-organet Palestine Conciliation Commission (CCP eller PCC) skulle løse det politiske flyktningspørsmålet.

Palestinernes «varige løsninger», primært returretten, skulle altså ikke være noe UNRWA tok seg av ettersom det tilfalt det diplomatiske sporet. De politiske løsningene uteble, mens UNRWA vedvarte. Da UNHCR ble opprettet, ble de palestinske flyktningene holdt utenfor.

På to forskjellige steder i de mest sentrale UNHCR-dokumentene ekskluderes palestinerne fordi UNRWA finnes. I UNHCR-statuttene fra 1950, seksjon 7C, spesifiseres det at flyktninggrupper som mottar hjelp fra andre FN-organ ikke skal være del av UNHCR sitt ansvar.

I Flyktningkonvensjonen fra 1951, artikkel 1D, står det at når flyktninggrupper utenfor UNHCR ikke lenger mottar hjelp fra et annet organ, «skal de uten videre ha krav på å nyte godt av denne konvensjons bestemmelser». Hvis UNRWA skulle slutte å eksistere, vil begge disse klausulene være ugyldige, og palestinerne vil falle inn under UNHCR sitt mandat.

Dette skal i teorien skje automatisk.

Nettopp fordi dette skal være en juridisk formalitet, så har tidligere UNRWA-talsperson Chris Gunnes, kalt Israels lovgivning et selvmål. Etter hans mening – og det er den juridiske teorien her – vil de 2,5 millioner palestinske flyktningene som bor i Gaza og Vestbredden umiddelbart havne under UNHCR sitt mandat. De vil dermed ha sterkere rettigheter.

UNHCR har – ulikt UNRWA – mandat til å sikre flyktningene permanente løsninger, inkludert repatriering (retur til sine opprinnelige hjem). Og det er presset på denne palestinske returretten til hjemmene de forlot i 1948, Israel er mest imot. Det har de sluppet med UNRWA.

Registrering

En av kjerneoppgavene til UNRWA er å registrere alle palestinske flyktninger. I fraværet av en palestinsk stat – og i en situasjon hvor en så stor andel av den palestinske befolkningen er flyktninger – er dette sammenlignbart med et folkeregister. 

Fordi man fryktet at disse registrene kunne gå tapt ble de i løpet av denne pågående Gaza-krigen transportert ut av Gaza og Vestbredden og inn i Jordan hvor de har blitt digitalisert.

Formelt sett bør det være mulig for UNHCR å «arve» disse registrene. UNRWAs kritikere hevder at UNRWA blåser opp det palestinske flyktningproblemet ved at de registrerer generasjonelt. Altså at flyktningstatusen går i arv.

Det stemmer at UNRWA gjør det, men det gjør også UNHCR. Faktisk har UNHCR videre definisjoner når de registrerer flyktninger enn det UNRWA har, og i teorien vil antallet palestinske flyktninger øke raskere under UNHCR enn under UNRWA.

Forskjellene er blant annet at UNRWA bare registrerer patrilineært (barn av en flyktningfar) og bare innenfor operasjonsområdene (Gaza, Vestbredden, Libanon, Syria og Jordan).

I teorien vil UNHCR også registrere palestinske flyktninger født av flyktningmødre og flyktninger født utenfor disse geografiske begrensningene.

Uprøvd teori

Alt dette er uprøvd teori. 

Store og avgjørende spørsmål står ubesvart.

Vil UNHCR være villig til å ta på seg denne byrden? Vil UNRWAs kollaps i de okkuperte palestinske områdene gjøre at UNRWA sitt mandat i sin helhet kollapser, og at alle palestinske flyktninger havner hos UNHCR, eller vil UNRWA insistere på at mandatet vedvarer selv om de ikke kan praktisere det i de okkuperte områdene? Vil man få et oppdelt mandat hvor UNRWA fortsetter å være ansvarlig for flyktningene i Libanon, Jordan og Syria, mens de på Vestbredden og Gaza havner mellom to stoler og ikke fanges opp av verken UNRWA eller UNHCR?

Og, dette er ikke bare juridiske spørsmål, det er også et stort kapasitetsspørsmål. UNHCR pleier ikke å tilby utdanning og helsetjenester til flyktninger slik UNRWA har gjort. Og UNHCR er allerede under kraftig press fordi mengden flyktninger de har ansvar for er både så stor og så raskt økende at de ikke har økonomi eller kapasitet til å være tilstrekkelig advokat for alles rettigheter.

Palestinske flyktninger utgjør en av de største flyktninggruppene i verden, og det er en fare for at hvis palestinerne havner hos UNHCR så vil det oversvømme systemet.

Det kan i praksis svekke rettighetene til både palestinerne og de andre flyktningene.

Palestinerne har ikke råd til et slikt juridisk og humanitært eksperiment.