Rekordhøy bistand i 2023 - Mer av pengene går til land i krig og konflikt

Selv om overskriften er mer penger til alt, ligger bekymringen for den langsiktige utviklingsbistanden rett under overflaten.

–  Jeg er veldig stolt over det rekordhøye tallet for bistand. Vi har klart å stille opp for Ukraina, samtidig som vi har klart å øke bistanden til andre deler av verden som har behov for det, sa statssekretær Bjørg Sandkjær (Sp) i Utenriksdepartementet (UD) da Norad lanserte årets bistandsstatistikk i rapportform.

Det er imidlertid en ettårig ekstrabevilgning på 5 milliarder kroner i 2023 som gjør at bistanden til andre deler av verden ikke sakker akterut i forhold til Europa. 

Den såkalte «Sørpakka» skal kompensere land som har blitt rammet av Ukraina-konflikten gjennom for eksempel økte matvarepriser internasjonalt, og midlene har blant annet gått til matsikkerhetstiltak.

Tallenes tale

Ukraina mottok 7,9 milliarder kroner i 2023, tilsvarende 13,6 prosent av totalen, mens 1,2 milliarder gikk til Palestina. 

Til sammen fikk disse to landene litt mer enn samlet bistand til de fattigste landene (MUL) og andre lavinntektsland, som mottok 9,6 milliarder kroner i 2023. 

Blant lavinntektsland som fikk økt støtte var Somalia, Sudan, Sør-Sudan og Mosambik.

Norad-direktør Bård Vegard Solhjell peker på risikoen for at de prekære behovene i konfliktområder kan gjøre at det over tid blir mindre penger til langsiktig utviklingsbistand.

– Hva vil du gjøre for å forhindre dette? 

– Vi må tenke mer helhetlig, og koble humanitær innsats med bærekraftige løsninger. Ett tiltak er å gi aktørene som driver bistandsarbeidet mer fleksibilitet til å veksle mellom nødhjelpsinnsats og mer langsiktig innsats. 

– Mer myndighet til aktørene på bakken?

– Ja, men også tettere koordinering av de ulike aktørene for å sikre effektiv innsats.

Fra august i år overtar Norad og direktør Solhjell ansvaret for humanitær bistand fra UD, og skal dermed forvalte store deler av både den langsiktige bistanden og nødhjelp. Det vil bli oppimot 35 milliarder kroner årlig, på feltene som nå telles og måles i 2023-rapporten.

– Ble du overrasket over noe da du fikk denne ferske bistandsstatistikken? 

– Jeg følger jo dette tett, så ikke egentlig overrasket. Men hvis jeg skal trekke fram en ting så må det være hvor stor den internasjonale bistanden til Ukraina faktisk har blitt. Ikke at tallet er høyt, men hvor høyt det er, sier Bård Vegard Solhjell.

Statistikkrapporten viser at bistanden til Ukraina fra OECD-landene og EU-institusjoner i 2023 var høyere enn samlet bistand til Afrika sør for Sahara.

Samtidig som Norge kan vise til rekordbistand, er også gapet mellom behov for midler og finansiering på internasjonalt nivå rekordstort.

– Vi er i en annen situasjon enn for noen år siden, og summen av behov er langt større. Internasjonal bistandsfinansiering ligger bare på 40 prosent av det behovet som FN-organisasjoner og andre har meldt inn gjennom humanitære appeller. Vi må mobilisere større ressurser, understreker Solhjell.

Vinnere og tapere

Statistikken viser også at Norsk bistand blir mer multilateral, det vil si at mer penger kanaliseres gjennom FN, utviklingsbankene og fond. Kjernestøtten til internasjonale organisasjoner har økt fra 10,1 milliarder kroner i 2022 til 10,8 milliarder i 2023.

Samtidig viser den ferske bistandsstatistikken at offentlig sektor i mottakerland bare er registrert som «avtalepartnere» for 1,2 milliarder kroner, eller drøyt 2 prosent av totalen. 

Til sammenlikning bruker Norge 2,5 prosent av bistanden bare til administrasjonskostnader her hjemme, og 4,5 milliarder til tiltak for flyktninger i Norge. 

– Når bistanden skal bidra til langsiktig utvikling, hvorfor er da mottakerlandene en så lite viktig avtalepartner?

– Det er viktig å merke seg at dette ikke betyr at kun denne bistanden når fram til landene, veldig mye av bistanden kanaliseres gjennom FN, internasjonale organisasjoner og NGOer, understreker Solhjell. 

– Mange av landene er svake stater, og NGOer har ofte vist seg effektive. Det er også behov for koordinering gjennom FN-organisasjoner, flergiverfond og lignende. Men jeg ser at det er grunn til å stille dette spørsmålet. Det er viktig at bistanden bidrar til å bygge statenes kapasitet og institusjoner.

–  Tror du en så lav andel til statene i sør kan svekke deres interesse for bruken av bistandsmidlene? 

– Nei, jeg opplever ikke at det er slik de ser det. FN og internasjonale organisasjoner står for mye av overføringene til landene, og oppfattes som dyktige og trygge partnere. Et ferskt eksempel er Moldova, som mottar økt norsk bistand koblet til Ukraina-krigen, blant annet for å sikre gassforsyning, men der midlene kanaliseres gjennom et internasjonalt fond (EBRD).

– Når tiltak i land med krig og konflikt spiser mer av bistanden, er du redd for at det blir mindre til land med bedre forutsetninger for langsiktig utvikling, der man kanskje kan se større resultater av bistandsinnsatsen?

– Det er rett og slett færre slike land. Land som bare er fattige. Vi ser i økende grad hvordan krig, konflikt og fattigdom henger tett sammen. På toppen av dette kommer stadig mer alvorlige klimakonsekvenser. Det er denne kombinasjonen som virkelig blir framtidas store utviklingsutfordring, sier Solhjell.

Mer konfliktbistand gir nye bistandsutfordringer

Hilde Frafjord Johnson, tidligere utviklingsminister, FN-topp og nå tilknyttet European Institute of Peace, advarer mot å la bistanden bli et virkemiddel for å løse sikkerhetspolitiske utfordringer når bistanden til land i konflikt øker. 

– At vi må stille opp med mer bistand når land rammes av krig og konflikt er nødvendig. Det støtter jeg fullt og helt. Men jeg vil advare mot å la sikkerhetspolitiske mål bli det styrende for bistandsinnsatsen. Særlig er det grunn til å være på vakt der man inngår i allianser med andre aktører med egne militærstrategiske - eller anti terror-mål, sier hun.

– Utviklingspolitiske mål bør være styrende, ikke ulike aktørers strategiske interesser. Vi må ikke gjøre samme feil som ble gjort i Afghanistan i nye konfliktområder, for eksempel i Sahel-regionen.

Sahel har de siste årene vært kraftig preget av militariserte konflikter, økt aktivitet fra terrorgrupper som ISIL, og regionen har blitt en frontlinje i vestlige lands anti-terror tiltak. 

Norge har tidligere i år annonser at man ønsker et sterkere engasjement i Vest-Afrika og Sahel.

– Nå må selvsagt mye revurderes i Sahel. Men denne typen konflikter kan også spre seg til nye områder i Afrika. Mosambik, som har vært en langvarig partner for norsk bistand, opplever nå en alvorlig konflikt nord i landet, med en IS-affiliert gruppe, advarer Frafjord Johnson.

Selv om hun støtter økt humanitær bistand til land rammet av konflikt, og ikke minst krisene som nå rammer mange land i Afrika, deler hun Norad-direktørens bekymring for at det økte behovet for bistand til konfliktområder og nødhjelp skal gå på bekostning av den langsiktige bistanden. 

– Dette er en stor fare. Bistand til fattigdomsbekjempelse er nå under press og det er ingen tvil om at den kan bli en salderingspost på sikt. Her må vi tenke langs flere akser, og se hvordan langsiktig bistand også kan forebygge konflikt.

Bistand som bygger institusjoner og støtter statens kjernefunksjoner kan for eksempel bidra til å redusere landets sårbarhet for konflikt. Hun er derfor kritisk til at en så liten andel av bistanden – kun 2,1 prosent - kanaliseres gjennom avtaler direkte med offentlige myndigheter i mottakerland.

– Dette er en internasjonal trend. Alle gjør som Bøygen i Peer Gynt sier, og går utenom. Det er mange utfordringer, men man må være villig til å ta risiko. Det gjelder selv om mange av landene har styresett vi ikke alltid er så «happy» med, sier Frafjord Johnson.

Hun er også kritisk til at den bistandsfaglige kompetansen på landnivå og utenriksstasjonene er såpass svekket.

– Skal vi bidra til å redusere sårbarhet må vi også ha landkunnskap og kjenne de lokale aktørene og spenningene. Det er en forutsetning for resultater, sier den tidligere utviklingsministeren.

Utdanning taper

Den kraftige økningen av bistanden gjør at det ikke er så mange land eller poster som får mindre penger, selv om fordelingen mellom humanitær og langsiktig bistand endres. Men langsiktig bistand til utdanning står likevel fram som en stor taper. 

Denne posten har fått kutt i midlene over flere år, og trenden fortsatte i 2023. Da gikk 2,1 milliarder til langsiktig bistand øremerket utdanning, og legger vi til midler til utdanning i krise- og nødhjelpssituasjoner ble summen på 2,7 milliarder. 

Det er over en milliard lavere enn i 2021. Også bistand til seksuell og reproduktiv helse og rettigheter hadde en liten nedgang i 2023.

Ser vi på mottakerland står Colombia fram som en taper, der bistanden lå på 448 millioner i 2023, redusert fra 620 millioner i 2021.