Hva skjer når militæret kupper makten i et norsk partnerland?

Myanmar var landet der norske selskaper som Yara og Telenor investerte milliarder, hvor norske myndigheter satset penger på fornybar energi og bærekraftig havforvaltning. 

I løpet av en tiårsperiode hadde generalenes «disiplinblomstrende demokrati» banet vei for utenlandsinvesteringer, det var gjennomført valg, og både Barack Obama og Kong Harald hadde kastet glans over det som lignet en utviklingsmessig solskinnshistorie.

I midten av januar 2021 hadde daværende utenriksminister Ine Eriksen Søreide (H) et telefonmøte med valgvinner Aung San Suu Kyi, og omtrent samtidig skulle Utenriksdepartementet (UD) lansere en ny Partnerlandstrategi for Myanmar. Strategien skulle ta utgangspunkt i ti år med optimisme, store investeringer fra norsk næringsliv og samarbeid mellom norske og burmesiske myndigheter om bedret statsforvaltning.

Men så, 1. februar 2021, kuppet det burmesiske militæret makten, igjen.

Allerede uka etter kuppet omtalte Panorama hvordan flere Myanmar-kjennere mente det var behov for å revidere en strategi der Myanmar ble betegnet som «et partnerland for langsiktig utvikling». Nå, tre år senere kommer det endelig en ny strategi, men hvordan skal egentlig bistanden innrettes når et norsk partnerland har gått helt i oppløsning?

«Kuppet endret betingelsene for det norske engasjementet», skriver statssekretær Andreas Motzfeldt Kravik (Ap) i en epost, og forteller at det ble gjort grundige analyser før regjeringen besluttet å fryse all stat-til-stat-bistand:

«Støtte til demokratibevegelsen og innsats for å få utviklingen tilbake på et fredelig spor har siden vært en hovedprioritering, der nødhjelp, demokrati og menneskerettigheter, fred- og forsoningsarbeid, samt grunnleggende tjenester står i sentrum», skriver han.

Myanmar på FNs sult-liste

Det er lite tvil om at det har vært krevende å drive bistand i Myanmar etter at militær-kontrollerte State Administrative Council (SAC) tok over makten.

I Verdensbankens ferske rapport «Livelyhoods under threat» påpekes det at krig i store deler av landet påvirker landbruksproduksjon, vareimport og forsyningskjeder – og ikke minst folks levekår. Den svært krevende situasjonen har også ført til at Myanmar nylig ble del av FN-organisasjonene WFPs og FAOs «hunger hotspots», en varslings-rapport som tar for seg de mest prekære matkrisene i verden akkurat nå.

Det er store forskjeller fra byer som Yangon og Mandalay, der militæret har kontroll, til områder under kontroll av motstandsgrupper på landsbygda. 

Det er også krevende å fastslå hvor alvorlig den humanitære situasjonen er, men FN-organisasjonene anslår at en fjerdedel av befolkningen vil være «matusikre» innen utgangen av august. Og mer enn tre millioner mennesker er ifølge FN internt fordrevet etter intens krigføring i deler av landet.

Myanmar-analytiker og tidligere rådgiver i Human Rights Watch David Scott Mathieson bor ikke lenger i Myanmar, men følger situasjonen tett fra Thailand, hvor han pleier kontakt med opposisjonen og folk som fortsatt befinner seg i inne det lukkede landet. Vi spør hvordan de han snakker med beskriver situasjonen, vel tre år etter kuppet.

– Det er en villedende normalitet ved livet i Yangon, tilsynelatende er rolig og funksjonelt. Men rett under overflaten summer en uro, over den økonomiske situasjonen, og der unge mennesker nå rømmer landet for å slippe unna militærtjeneste. Yangon og Mandalay har opplevd sporadisk vold, men volden mange mennesker på landsbygda nå opplever står i grell kontrast til situasjonen i byene, sier han.

– Norge kastet bort penger i Myanmar

Scott Mathieson mener krigen i deler av landet viser at militæret har stor kapasitet.

– Volden antyder at militærets kollaps ikke er nært forestående. Det er sannsynlig at den økonomiske situasjonen også påvirker regimet, men vil det være nok til å tvinge frem en dramatisk kursendring? Det er lite sannsynlig, sier han.

– Norske myndigheter kom nylig med en uttalelse der det heter at de «er dypt bekymret over eskalerende konflikt» – og det jobbes i disse dager med en ny norsk strategi, den første revideringen av norsk engasjement siden kuppet. Hva er viktig å legge vekt på der?

– Uttrykket «dypt bekymret» har mistet all mening. Fra Oslo til London til New York sier man egentlig bare «vi er sjokkerte, men kommer ikke til å gjøre noe med det». De aller fleste i Myanmar har ikke lenger et håp om at Norge eller andre vestlige land skal komme dem til unnsetning. Og støtten Norge kastet bort på «fredsprosessen» før kuppet er nå gjort til latter. Dersom det norske engasjementet ikke har som mål å sette en stopper for militærstyret, er det ikke til hjelp for folket i Myanmar.

Scott Mathieson, som har fulgt norsk Myanmar-engasjementet i en årrekke, mener Norges rolle i fredsprosessen før kuppet, har bidratt til mye mistillit i Myanmar.

– Nesten alle internasjonale meklingsforsøk det siste tiåret har mislyktes, og det burmesiske folk trenger ikke flere mangelfulle, hemmelige meklingsforsøk. Det er bedre å støtte opposisjonen i alle dens former, slik at den er godt rustet til å ta over når tiden er moden. Norge kan veldig gjerne øke den humanitære støtten, samt øke støtten til sivilsamfunnsaktører og burmesisk media, men det er viktig at norsk bistand ikke bidrar til dialog eller forhandlinger med juntaen, verken direkte eller indirekte, sier han.

UD: «Motarbeides av regimet»

Som Panorama tidligere har omtalt, var norsk bistand til det militærstyrte landet rekordhøy i 2023, der norske myndigheter brukte 348 millioner kroner på blant annet konflikthåndtering, menneskerettigheter og nødhjelp. 

Statssekretær Kravik forklarer at det er svært utfordrende å sikre humanitær tilgang og tilby tjenester til de som trenger det mest, spesielt i opposisjonskontrollerte områder.

«Motarbeidelse fra regimet og sikkerhetsutfordringer er de største hindringene. Den uforutsigbare situasjonen krever at Norge er en fleksibel, kunnskapsbasert og løsningsorientert giver», skriver Kravik og forklarer at norske myndigheter har hatt minimal kontakt med regimet, at det ikke er gjennomført politiske møter siden kuppet:

«Samtidig er det viktig av hensyn til befolkningen at land som Norge opprettholder diplomatisk kontakt med regimet for å kommunisere forventninger, blant annet rundt humanitær tilgang, og for å minne dem på deres menneskerettighetsforpliktelser.»

– Men hva blir viktigst når dere nå utarbeider en ny norsk Myanmarstrategi?

«Vi legger opp til å videreføre fokus på humanitær bistand, arbeid for menneskerettigheter og demokrati, fred- og forsoningsarbeid, samt folks tilgang til grunnleggende tjenester. Samtidig må strategien ta høyde for at det kan skje endringer, som oppbygging av lokale styresett i ulike deler av landet», skriver Kravik.

– Når Ikke fram til de som trenger hjelpen mest

Nina Bjerke Tawanda, Norsk Folkehjelps programrådgiver for Myanmar, sier UD har vært fleksible og gitt organisasjonen mulighet til å dreie innsatsen mot humanitære tiltak etter kuppet, men påpeker at for mye penger har blitt kanalisert gjennom FN-systemet.

– FNs organisasjoner har ikke tilgang til de områdene hvor behovene er størst.

– Fordi de er tvunget inn i avtaler med regimet?

– Ja. FN har bare tilgang til de områdene som juntaen sier at de skal operere i. Dette er jo et stort land, så FN kan nå mange mennesker i juntakontrollerte områder også – poenget er at behovene er mye større i de områdene juntaen ikke kontrollerer, sier hun.

Det viktigste for Norsk Folkehjelp når det nå utarbeides en ny strategi, er at Myanmar holdes på agendaen, både med bistand og ved å løfte krisen inn for internasjonale fora.

– Det verste som kan skje for befolkningen, er at Myanmar blir en glemt krise. Samtidig er det viktig at norske myndigheter evner å støtte grupper som jobber for en fredelig løsning. I den nye strategien håper vi at aktører som har tilgang til de mest sårbare i Myanmar får støtte til å levere hjelp, sier Bjerke Tawanda.

Hun fremhever at en «lokalt ledet respons» handler om å flytte makt fra internasjonale til nasjonale og lokale organisasjoner i den humanitære responsen.

– Det handler både om at mottakerne selv bestemmer hva slags type bistand de trenger og at lokale organisasjoner får medbestemmelse i hvor behovene er størst, sier hun.

Professor: Toppstyrt norsk bistand

Også Kristian Stokke, UIO-professor og tidligere styreleder i den avviklede Burmakomiteen, er kritisk til at mye av den norske bistanden går via FN-systemet fra juntakontrollerte områder. Men sier det er bra at UD omdisponerte midler etter kuppet.

– De humanitære behovene er udiskutable og nødhjelp etterspørres både av National Unity Government (NUG) og etniske grupper som kontrollerer store deler av Myanmar.

Stokke er forelagt UDs svar på spørsmål om hva som blir viktig i den nye strategien:

– Spørsmålet er hva dette betyr i praksis, for her ligger djevelen i detaljene, sier Stokke.

– Det er positivt at de vil ha tydeligere mål for innsatsen og følge endringer på bakken tett. UD uttrykker også at den norske bistanden skal bidra til demokratisering, men i Myanmar må dét kobles med en føderalisering – og det perspektivet savner jeg.

Han fremholder at det ikke er et «institusjonelt tomrom» i Myanmar selv om det er krig.

– Ulike motstandsgrupper bygger nå opp lokal administrasjon og et tjenestetilbud til folk. Det skjer en føderalisering nedenfra, samtidig som det skapes forutsetninger for føderaldemokrati nasjonalt. Det er viktig at det internasjonale samfunnet, inkludert Norge, finner måter å støtte opp om denne utviklingen. Om behovet for føderalisering ikke anerkjennes og støttes av internasjonale bistandsgivere, kan de bidra til å forsterke konflikter – for historien viser at det ikke blir fred i Myanmar uten reell føderalisme.

UD: Vurderer hvilke kanaler som er best

Myanmar-kjennerne Panorama har snakket med er altså relativt samstemte i at Norge bør sende mindre av pengene gjennom FN-systemet. Vi spør statssekretær Kravik om lokale aktører er bedre rustet til å få fram hjelp nå enn i de første tre årene etter kuppet.

«Norge vurderer kontinuerlig hvilke kanaler som er best egnet for bistanden. Et viktig aspekt er organisasjonenes evne til å utvise fleksibilitet og til å nå ut til lokalsamfunn hvor behovene er størst, på en tryggest mulig og mest effektiv måte – uansett beliggenhet», skriver Kravik og poengterer at «lokale partnerskap står sentralt» i den norske innsatsen:

«Ettersom over en tredjedel av befolkningen i Myanmar er avhengig av nødhjelp og over 50 prosent lever under fattigdomsgrensa, er det viktig for Norge å støtte opp om aktører som kan operere innefra Myanmar i henhold til humanitære prinsipper», skriver han.

– Myanmar-analytiker David Scott Mathieson sier at «Norge kastet bort penger» på fredsprosessen og har mistet mye av tilliten som var bygget opp. Hva tenker du om det?

«Etter et tiår med demokratisk reform og politisk fremgang var militærkuppet et tragisk tilbakeslag for Myanmar. Ulike aktører i motstandsbevegelsen ser samtidig muligheter for å endre samfunnsutviklingen i en mer demokratisk og bærekraftig retning. Vi opplever at Norges langvarige engasjement, og nettverket som er bygget opp over flere tiår, har gitt oss en verdifull plattform til å støtte opp om disse kreftene», skriver Kravik.

Den nye norske landstrategien for Myanmar er planlagt ferdigstilt høsten 2024.

Les også:

FN-etterforsker krever svar fra juntaen etter at to unge menn ble brent levende på et bål