Historisk endring i norsk bistand

Hensikten er at det skal bli en tydeligere ansvarsdeling mellom Utenriksdepartementet og Norad, Direktoratet for utviklingssamarbeid. Målet er å redusere dobbeltarbeid og duplisering av kompetanse.

– Dette er en skikkelig, skikkelig opprydning i arbeidsdelingen mellom Norad og UD, sier utviklingsminister Anne Beathe Tvinnereim på telefon fra Vestlandet.

Utviklingsministeren understreker at evalueringer av bistandsforvaltningen de siste årene har avdekket at den ikke er like effektiv som den burde være.

– Det har vært noe dobbeltarbeid og det er en god del grep vi kan gjøre for at det skal fungere mer optimalt, sier Tvinnereim.

Bistandsforvaltning skal ikke lenger betraktes som en kjerneoppgave i departementet, men mange av Norges utestasjoner skal fortsatt huse bistandsafaglig kompetanse.

Budsjettposter som nå flyttes til Norad, er blant andre:

• Nødhjelp og humanitær bistand
• Globale sikkerhetsspørsmål og nedrustning
• Menneskerettigheter
• Store deler av FN-støtten
• Tiltak i Europa, Sentral-Asia og Afghanistan

– Veldig klokt grep

Den nye rollefordelingen vil berøre de fleste fagavdelingene i UD.

UD vil fortsatt ha forvaltningsansvaret for tiltak med høy politisk risiko (fred og forsoning) og kjernebidrag til enkelte multilaterale organisasjoner.

Som tidligere vil UD tildele bistandsmidler til utenriksstasjonene, som forvalter disse som før. Tilskudd til Norfund, Norec og Forskningsrådet, samt belastningsfullmakter til andre departementer og direktorater, vil fortsatt forvaltes i UD.

Ukraina-bistanden, som er den største norske bistandssatsingen noen sinne med en årlig ekstrabevilgning på rundt 7,5 milliarder kroner, er allerede flyttet over til Norad.

Norads direktør Bård Vegar Solhjell ønsker den nye organiseringen, der all bistanden samles i Norad, velkommen:

– Dette er et veldig klokt grep, og jeg tror det kan gi grunnlag for bedre bistand. UD får frigjort kapasitet til politikk, som er deres viktigste oppgave. For oss i Norad gir det grunnlag for et mer helhetlig arbeid og forvaltning, sier Solhjell.

Han påpeker at mange land nå beveger seg i retning av å se humanitær og langsiktig bistand mer i sammenheng.

– Dette kan vi gjøre mer av nå. Den nye organiseringen gir mulighet for å se alt vi gjør på menneskerettigheter og demokrati i sammenheng, sier Solhjell.

– Men humanitær bistand har dere ikke jobbet så mye med tidligere?

– Nei, det er flere ting her som er nye for oss. Vi har heller ikke jobbet med nedrustning tidligere, men det skal vi nå. Det er også nye geografiske områder, som Europa. Så vidt jeg vet, har vi ikke tidligere forvaltet humanitær bistand. Her må vi lære av de som jobber med det i dag. Jeg har et sterkt ønske om å få dyktige fagfolk som i dag jobber med sånne temaer UD, til å komme til Norad.

- Ikke en nedbemanningsreform

Norad har per nå rundt 260 årsverk som forvalter omtrent halvparten av bistandsbudsjettet på rekordstore 58 milliarder kroner, men Solhjell vet ennå ikke hvor mange stillinger som overføres til Norad i forbindelse med omorganiseringen.

– Vi får veldig tydelige signaler om at vi vil få ressurser til å gjøre oppgavene våre, sier han.

En gjennomgang viser at Utenriksdepartementet i fjor hadde 590 årsverk knyttet til forvaltningen av cirka 18 milliarder bistandskroner, hvorav 230 årsverk var på utestasjonene. Tvinnereim vil ikke forskuttere hvor mange stillinger som vil bli overført, men understreker at dette ikke handler om å spare penger.

– Dette er ikke en nedbemanningsreform, på ingen måte! Det handler om en organisatorisk flytting, oppgavene er de samme, sier Tvinnereim.

– Hvordan er beskjeden om omorganisering blitt mottatt i UD så langt ?

 – Jeg har fått veldig mange positive tilbakemeldinger. Mange har ønsket seg dette lenge og er glade for beslutningen. Samtidig er det andre ansatte som nå ikke vet helt hva dette betyr for hvor de skal jobbe neste år. Jeg har stor forståelse for at det er stressende eller ubehagelig å ikke vite sånt. Derfor blir det ekstra viktig med åpenhet, informasjonsdeling med de ansatte underveis og, selvsagt, medvirkning.

Utviklingsministeren understreker at det er et mål å videreføre kompetansen ansatte i UD har når det gjelder å forvalte humanitære midler.

– Vi har nå en prosess for å oppmuntre og gi insentiver til at flest mulig har lyst til å være med videre fra UD til Norad for den humanitære porteføljen.

Tvinnereim sier hun ikke kan gå i detalj nå, men at hun er opptatt av at dette skal være «spennende gulrøtter og meritterende og fleksible ordninger for UD». Tillitsvalgte og ansatte skal involveres i hvert enkelt tilfelle, lover hun.

Ville legge ned Norad

Omorganiseringen er en videreføring av den store bistandsreformen, Reform 2019, som trådte i kraft etter mye diskusjon i februar 2020. Den gang var et av alternativene å overføre all bistanden til Utenriksdepartementet, og Norad ville dermed blitt overflødig. KrF fikk i forhandlinger stoppet forslaget om nedleggelse. Kompromisset ble en hybridløsning og dagens modell med deling av humanitær bistand og langsiktig bistand mellom departementet og direktoratet.

Erfaringene fra Reform 2019 er det siste året blitt vurdert av en prosjektgruppe fra UD og Norad. Konklusjonene kan oppsummeres i følgende punkter:

• UD skal ha et tydeligere ansvar for politikkutforming og styring
• Norad får enda mer ansvar for bistandsforvaltning
• Utenrikstjenesten skal rendyrke departements- og direktoratsmodellen

Tidligere assisterende utenriksråd Hege Hertzberg sier reformprosessen og debatten om arbeidsdelingen mellom UD og Norad startet allerede i 2003. Da kom en Econ-rapport ført i pennen av blant andre Jonas Gahr Støre, som på det tidspunktet var konsulent.

– De var krystallklare på at man enten måtte legge all bistand i UD, eller all bistand i Norad. Og så ble det en hybridløsning. Det eneste de virkelig frarådet, var altså det som kom. Og så har det vært hundre prosesser etter det, sier Hertzberg.

Hertzberg applauderer beslutningen fordi nesten alle, tunge faglige råd de siste 20 årene har anbefalt at delingen må innebære alt eller ingenting.

– Det har altså tatt 20 år. Det er bra at regjeringen endelig våger dette. Jeg tror dette kan bidra til å skape ro i forholdet mellom UD og Norad, sier Hertzberg.

Tvinnereim sier det har vært full enighet mellom henne og utenriksminister Anniken Huitfeldt om å følge anbefalingene fra prosjektgruppen.

– Med dette grepet rendyrker vi jo særlig forvaltningskompetansen i Norad. De er Norges fremste miljø på å forvalte denne type midler.

Sparetiltak

Parallelt med vurderingen av Reform 2019 fikk konsulentselskapet Deloitte og Fridjof Nansens Institutt i oppdrag fra UD og Finansdepartementet å gjøre en såkalt  helhetlig områdegjennomgang.

Gjennomgangen foreslo en rekke tiltak som samlet kunne spare utenrikstjenesten for mellom 47 og 810 millioner kroner. Blant forslagene var:

• Kutt i antall stillinger
• Færre utenriksstasjoner
• Konsentrere bistandsavtaler om regionale og lokale partnere
• Redusere antall utenriksstasjoner som forvalter bistand
• Redusere antall enheter som forvalter bistand i UD
• Vurdere å delegere en større andel av tilskuddsforvaltningen til Norad

Om Reform 2019 skrev forfatterne av rapporten: 

«Et av hovedmålene med reformen var mer effektiv ressursbruk i tilskuddsforvaltningen. Vi har likevel ikke sett dokumentasjon på at det ble utarbeidet en gevinstrealiseringsplan for reformen. Det finnes heller ikke dokumentasjon på at ressursbruken er blitt mer effektiv som følge av reformen, at bemanningen brukt på tilskuddsforvaltning er redusert, eller at det er hentet ut økonomiske gevinster av reformen.»

Stadig større ansvar

For bare fem år siden forvaltet Norad 10,5 milliarder kroner, inkludert rundt 1,5 milliarder kroner til bevaring av skog, som bevilges over budsjettet til Klima- og miljøverndepartementet. Etter Reform 2019 fikk Norad forvaltningsansvar for ytterligere syv milliarder kroner som tidligere hadde vært styrt av UD. 

I dag forvalter Norad rundt 26 milliarder kroner, etter at også Ukraina-bistanden som del av Nansen-programmet ble overført til direktoratet i sommer. Fra 2024 øker forvalteransvaret med flere milliarder, avhengig av størrelsen på neste års bistandsbudsjett. 

Les også:

Norad overtar ansvaret for Ukraina-bistanden