– Dette må være på plass før «Super-Norad» kan overta krevende UD-portefølje

– Dette er en historisk mulighet til å få på plass en bedre samordning av norsk bistand. Men om det er en god idé at alt havner i Norad, vet vi ennå ikke – for det har ikke kommet ut noe informasjon om hvordan dette grepet skal operasjonaliseres.

Gry Ballestad, leder for Utvikling og humanitært samarbeid i Norsk Folkehjelp kommenterer det utviklingsminister Anne Beathe Tvinnereim (Sp) har omtalt som «en skikkelig opprydning» i norsk bistand, etter at regjeringen i slutten av august annonserte at forvaltningen av nødhjelp og humanitær bistand, globale sikkerhetsspørsmål og store deler av FN-støtten skal flyttes fra UD til Norad. 

Målet er bedre samhandling mellom det humanitære og det mer langsiktige utviklingsarbeidet, samt en tydeligere ansvarsfordeling mellom departement og direktorat – og grepet har høstet både lovord og kritikk. 

Forsker Cecilie Hellestveit uttalte eksempelvis til Panorama (og så til NRKs Dagsnytt 18) at forvaltningsendringen «vil få dramatiske konsekvenser» for norsk humanitær innsats. Mens CMI-forsker Ottar Mæstad argumenterte for at enda flere nå vil få hjelp. 

Panorama har snakket med tre eksperter som på hver sin måte har fulgt norsk humanitær innsats gjennom en årrekke: Nupi-forsker Jon Harald Sande Lie, tidligere ambassadør Jens-Petter Kjemprud og Norsk Folkehjelps Gry Ballestad.

Hum-arbeideren: Et eget fagfelt

Ballestad påpeker at humanitær innsats har en ganske annen innretning enn det mer langsiktige utviklingsarbeidet Norad i all hovedsak har hatt ansvaret for fram til nå.

– Når regjeringen nå, ganske brått, gjør denne endringen, er det viktig å påpeke at humanitær innsats er et eget fagfelt, som styres av helt andre globale koordineringsorganer enn utviklingsarbeidet. Ikke minst er humanitær innsats veldig praktisk orientert. Den krever god kontekstkunnskap, fart og risikovillighet. Og så må man være mye mer hands-on, sier Ballestad til Panorama.

Den erfarne hum-arbeideren fremhever samtidig at Norad er godt rigget for å kunne forstå viktigheten av å lytte til mennesker som lever i krise.

– I beste fall kan regjeringens grep føre til at forvaltningen av humanitære midler nå innrettes på en slik måte at også lokale organisasjoner i større grad tas med når en skal innhente kritisk informasjon eller utvikle programmer, sier Ballestad.

Hun forteller at Norsk Folkehjelp har hatt kontinuerlig og tett dialog med UD. 

– Den dialogen UD har hatt med sine strategiske partnere har vært viktig for at Norge kunne bli en så framoverlent humanitær aktør. Norge vil i stor grad ha de samme humanitære partnerne selv om Norad nå skal forvalte pengene. Da blir det viktig at den tilliten som er opparbeidet over lang tid, bevares, sier Ballestad.

Hun mener Norge er blitt en humanitær premissleverandør fordi vi oppfattes som relativt uavhengig, og fordi vi kan gå inn i prosesser som kan være vanskelig for andre.

Ballestad fremhever at humanitære operasjoner handler veldig mye om praktisk tilnærming, evnen til å reagere raskt og vilje til å ta risiko når man ikke har all informasjon man kunne ønske seg, og sier kontekstforståelse er helt essensielt.

– Det kan det godt hende at Norad kan få til alt dette, og vi har lenge etterlyst en mer integrert tilnærming, men da er det viktig at man eksplisitt anerkjenner hva som må på plass slik at man ikke kaster ut babyen med badevannet, sier Ballestad.

– Kastes ut med badevannet? Er du bekymret for at Norad ikke vil klare oppgaven?

– Det er det vanskelig å svare på. For foreløpig har ingen sagt noe om hvordan dette skal operasjonaliseres. Men det er viktig at Norad anerkjenner hva som må være på plass for at Norge skal kunne fortsette å spille en viktig rolle i det humanitære systemet, en aktør som vektlegger det mange andre ikke vektlegger, som beskyttelse og tilgangsspørsmål, og som viser seg fra en modig og fleksibel side når ting skjer raskt. Norad kan få til dette på en god måte, men da er humanitær kompetanse og kontekstforståelse ekstremt viktig, slik Hellesteveit påpekte til Panorama – og vi vil gjerne vite mer om hvordan dette skal operasjonaliseres, sier Ballestad og peker på noen momenter hun mener må være på plass for at grepet skal bli vellykket:

• Anerkjenn at det humanitære er et eget fagfelt.
• Sikre at erfaring fra programmer på bakken kan fortsette å informere Norges humanitære og politiske prioriteringer.
• Tett dialog med partnere må fortsette og forsterkes.

– Men hva skal egentlig til for å få til en bedre samhandling mellom det humanitære og utviklingsarbeidet – som vel er årsaken til at regjeringen gjør dette grepet?

– Man må forstå at det humanitære og det langsiktige er to helt ulike fag, samtidig som en ikke kan la det stå i veien for å se helheten og i større grad velge kanaler som forholder seg til samfunnet krisene skjer i, sier Ballestad.

Hun mener lokale organisasjoner som ofte samarbeider med internasjonale aktører, i større grad må anerkjennes som beredskapsaktører i humanitære kriser.

– Da krigen brøt ut i Sudan, ble for eksempel en av de viktigste demokratibevegelsene fra revolusjonen, Sudan Resistance Committees (nabolagskomiteene; journ.anm), blant de mest sentrale humanitære aktørene, siden nesten alle de store organisasjoner trakk seg ut. Det er avgjørende at slike grasrotorganisasjoner ikke overstyres, slik at de kan spille en rolle i å gjenoppbygge tillit i samfunnet. Og på lengre sikt er alle best tjent med at organisasjoner som er sosialt, kulturelt og politisk forankret som mobiliserer, sier Ballestad.

– Men er det en fare for at slike lokale organisasjoner får mindre støtte med regjeringens grep, at norsk hum-bistand større grad vil kanaliseres gjennom multilaterale aktører?

– Hvis det ikke gjøres viktige grep med forvaltningsmodellen hos Norad, og dette ender opp med mer midler gjennom multinasjonale organisasjoner, vil færre få hjelp. Det kan også bidra til at Norge havner bakpå, fordi dialogen med de som står i krevende politiske kontekster – som Myanmar, Sudan og Syria – svekkes. Men det er partnerne som har implementert hum-bistanden på vegne av UD – så hvis rommet til å manøvrere bevares når forvaltningen flyttes til Norad, og Norad får tilgang til informasjon i sanntid, kan fleksibiliteten som kjennetegner norsk hum-bistand bevares.

Forskeren: Egentlig makta som har fakta

Heller ikke Nupi-forsker Jon Harald Sande Lie er overbevist om at regjeringens varslede endring er et lurt grep.

– Jeg vet faktisk ikke, mye avhenger av hvordan dette lander. Grepet løfter i hvert fall fram det interessante spørsmålet om bistand skal eller kan være et politisk instrument. Dette er en diskusjon mange i bransjen ikke er villige til å ta, men de aller fleste forskere vil si at bistanden er politisk, uavhengig av hvor den forvaltes. Med denne reformen mister UD utvilsomt et viktig utenrikspolitisk instrument, sier Sande Lie.

– Hvorfor dét?

– Bistanden har vært en viktig del av UDs portefølje og er blitt brukt som et utenrikspolitisk verktøy, blant annet i bilaterale relasjoner og i FN-systemet. Om det politiske blir tatt ut av bistanden, er det fare for at Norge mister innflytelse både multilateralt og bilateralt. Og det er også en debatt her i hvilken grad NGO-sektoren har vært en forlenget arm av norsk utenrikspolitikk. Reformen bidrar til å avpolitisere bistanden, og gjør den mer teknokratisk. Bistand vil selvsagt fremdeles ha politiske effekter, men når det humanitære nå kommer inn i et av-politisk Norad-system, mister også UD denne komponenten som en kanal for norske interesser og som et utenrikspolitisk instrument. Man kan også se for seg at Norad nå blir et sterkt, apolitisk teknokratisk regime, hvor makta har fakta, sier Sande Lie.

Nupi-forskeren mener også det er et ubesvart spørsmål hvordan Norad skal tilegne seg den kompetansen som tidligere har sittet i Utenriksdepartementet.

– UD har sittet på politisk analyse og kontekstforståelse, mens Norad er gode på forvaltning. Dette grepet får en til å undre om man vil tilbake til en moderniseringsteoretisk tilnærming á la 1970-80-årene, hvor bistand er i et teknokratisk og apolitisk system som rulles ut uavhengig av kontekst, og som ikke evner å gi tilstrekkelige løsninger på spørsmål som i bunn og grunn er politiske. 

– Når Norad nå får enda mer penger å forvalte og politisk kontekstforståelse reduseres til fordel for mer bistandstekniske hensyn, blir det enda mer makt bak de tekniske fakta, at det vel egentlig blir «makta som har fakta», sier Lie.

– Hva tenker du er de største utfordringene med regjeringens grep?

– Det sitter naturligvis ekstremt mye kunnskap i Norad, men direktoratet mangler politisk kontekstforståelse. Det er derfor superviktig at Norad opparbeider seg en slik forståelse, og også får mulighet til å gjøre politisk analyser og ta politiske hensyn om direktoratet skal forvalte også den humanitære bistanden. Mitt største spørsmål er likevel; hva mister egentlig UD med dette grepet? spør Sande Lie.

– Forsker Cecilie Hellestveit uttalte nylig til Panorama at regjeringens grep vil få dramatiske konsekvenser for norsk humanitær innsats. Hva tenker du?

– Når bistandsbudsjettet de siste årene har vokst, har vi sett at mer går til store multilaterale organisasjoner. Det å reagere raskt krever politisk ledelse, og med Norads rammeverk – slik vi kjenner det i dag – kan det bli krevende å kaste seg raskt rundt for å respondere på en krise eller umiddelbare nødhjelpsbehov. Så for den umiddelbare kriseresponsen er det lett å se for seg at regjeringens grep vil føre til at enda mer penger blir kanalisert gjennom store organisasjoner med et apparat for å respondere raskt, som UNHCR eller Verdens matvareprogram. Men dette er vel foreløpig på tegnebrettet hos politisk ledelse, så det er vanskelig å svare på uten å vite hvilke mandater eller ressurser Norad får tilført i denne omleggingen, sier Sande Lie.

– Hva tenker du må til for å få til dette i praksis, i et nytt Super-Norad?

– Dersom nexus (utvikling, fredsbygging og humanitær respons, journ.anm.) er målet, kan flytting av hum-bistanden til Norad være en god start. Det kan bidra til å redusere siloene som har eksistert til nå og som av mer byråkratiske hensyn har vært problematisk for kobling mellom kort- og langsiktig bistand. Problemet er at nexus-tankegangen er krevende, og ser mye bedre ut på tegnebrettet enn i praksis. Aktørene som skal jobbe sammen i nexus, har fremdeles sine distinkte mandater, institusjonelle logikker og etablerte praksiser, som lager samarbeidsproblemer. Og så langt har jeg til gode å se overbevisende modeller som fungerer på bakken. 

Lie fremhever at følgende må være på plass før Norad kan ta over den krevende humanitære porteføljen fra Utenriksdepartementet:

• Politisk analyse må være en integrert del av virksomheten.
• Kontekst- og landkompetanse må styrkes.
• Programmer som fremmer koblingen mellom nødhjelp og langsiktig utviklingsbistand, må utvikles. 

Sande Lie påpeker at utviklingsorganisasjoner ofte jobber rettighetsbasert og med lokale partnere som deltar i prosjektutforming, mens humanitær praksis kommer som en ekstern intervensjon og gis på bakgrunn av behov uavhengig av hvor og hvem.

– Disse forskjellene i måten å tenke og operere på kommer ofte til uttrykk nettopp i nexus-samarbeid. Jeg tror organisasjonene gjør lurt i å tenke nytt om egne roller og mandater. De kan være en del av løsningen for å få til en bedre samhandling mellom nødhjelpsinnsats og det langsiktige utviklingsarbeidet, sier Sande Lie.

Eks-ambassadøren: FN-bistand ofte usynlig

Jens Petter Kjemprud har jobbet med bistand i FN-systemet og vært Norges ambassadør til flere land der humanitær bistand har vært en sentral del av den norske innsatsen – som Sudan, Etiopia og Nigeria. Den erfarne eks-diplomaten og bistandsarbeideren sier overføring av hum-midler til Norad ikke må føre til at man mister det som har vært særegent med det han omtaler som «den norske modellen».

– Slik den har vært innrettet, har den hatt relativt fleksible humanitære midler. Noe av styrken har vært at man har kunnet knytte hum-bistanden opp til annet UD-engasjement, for eksempel fredsprosesser hvor Norge har vært engasjert, med en slags gjensidig forsterkende virkning. Slik har vi kunnet gjøre mye der andre land har brukt uker eller måneder på å ta avgjørelser og frigjøre midler. Jeg har selv vært med på å ta raske beslutninger som har bidratt til at man kunne opprettholde momentum i en fredsprosess, sier Kjemprud, som nå seniorrådgiver i Centre for humanitarian dialogue.

– Regjeringens argument for forvaltningsendringen er bedre samhandling mellom humanitær bistand og det langsiktige utviklingsarbeidet. Hva tenker du om det?

– Vi er helt nødt til å få humanitær bistand til å henge bedre sammen med lokal matproduksjon og matvaresikkerhet. En bedre samordning mellom nødhjelp og det langsiktige utviklingsarbeidet, det såkalte nexuset, er således et lurt grep. Men når de som bestemmer og de som forvalter sitter i to forskjellige hus, er man avhengig av å få på plass gode systemer for dialog som ivaretar handlekraft og fleksibilitet. Det er helt sikkert mulig å få til god forvaltning i Norad, men en omorganisering kan vel bare forsvares dersom man får en bedre forvaltning, raskere og mer effektiv bruk av den humanitære bistanden fra Norad, enn det man har i dag, sier Kjemprud.

Han mener følgende må være på plass før direktoratet kan overta hum-forvaltningen fra departementet:

• Kompetanse, inkludert personell, må overføres fra UD til Norad.
• Norad må få tilgang til UDs brede nasjonale og internasjonale kontaktnettverk.
• Det må etableres et samarbeid mellom Norad og politisk ledelse i UD.

– Man må sikre at den humanitære bistanden blir sett i sammenheng med og benyttes i komplekse geopolitiske situasjoner, hvor slik bistand kan være spesielt viktig og understøtter politiske initiativ og interesser, som for eksempel freds-og forsoningsprosesser. For at dette skal lykkes, må dialogen og samarbeidet mellom departementet og Norad styrkes og institusjonaliseres, sier Kjemprud.

– Men tenker du på humanitær bistand som et politisk instrument?

– Humanitær bistand er per definisjon ikke politisk. Men det er åpenbart at norsk humanitær innsats, gjennom mange tiår, har gitt oss en politisk rolle og «kapital» vi har kunnet bruke for eksempel i ulike freds- og forsoningsprosesser. I mange tilfeller har dette skapt langvarige relasjoner og et godt norsk omdømme som senere har tjent norske interesser. 

Den humanitære bistanden til frigjøringsbevegelsene i Tigray og Eritrea på 1980-tallet har for eksempel gitt Norge en unik posisjon i dialogen med de som senere satt i helt vesentlige maktposisjoner i disse to landene, mener Kjemprud. 

– Det samme ser man i Sudan og Sør Sudan. Gjennom ulike fredsinitiativ ble humanitær bistand brukt aktivt, og det var nok også slik at progresjon i fredsdialog bidro til at enda mer humanitære midler ble frigjort. Mitt poeng er at re-organiseringen ikke nødvendigvis betyr at midler ikke kan brukes på denne måten fremover, men at man må være bevisst den rollen humanitær bistand kan spille og få på plass systemer som bevarer det som har vært en slags suksessoppskrift i UD, og som har gjort Norge til en viktig humanitær aktør, sier den tidligere ambassadøren.

– Tror du omleggingen betyr at mer av hum-bistanden nå vil «outsources» til FN-systemet?

– Det har vært en bevisst politisk beslutning at man har ønsket å kanalisere mer gjennom FN, grunnet ressursmangel til forvaltning i UD. Det er par år siden jeg gikk ut av døra i departementet, men om man hadde fortsatt i det tempoet man gjorde i en periode, ville hele bistandsbudsjettet endt opp i FN-systemet, sier Kjemprud. 

– Jeg tror tvert imot at man med dette grepet kan kanalisere mer av den humanitære bistanden gjennom norske partnere og enda mer aktivt benytte det enorme kunnskapsgrunnlaget som sitter i norske hjelpeorganisasjoner. Det er i så fall positivt, for bistand gjennom FN-organisasjoner blir ganske usynlig. Bistand er en form for kapital og om man styrker samarbeidet med norske organisasjoner på bekostning av FN-systemet kan noe av den tapte kapitalen gjenvinnes, sier Kjemprud.

Men det viktigste er at vi får dette til å fungere for de vi skal hjelpe, der nøden er størst, og da er ikke det organisatoriske her i Norge viktig, påpeker eks-diplomaten.

– Med fornuftig organisering kan det lages systemer som får den humanitære bistanden til å fungere optimalt, samtidig som vi styrker vår kunnskap og våre relasjoner som kan gi oss mulighet til å bistå samarbeidsland med langsiktig bistand, fred og demokratisk utvikling, sier Kjemprud.

Les også:

– Regjeringens grep vil få dramatiske konsekvenser