Her er syv ekspert-tips som kan endre norsk bistand

Utvalget foreslår nye grep for forvaltningen av norsk bistand, blant annet å dele finansieringen i to hovedkategorier – én knyttet til tradisjonell fattigdomsbekjempelse og nødhjelp, den andre relatert til globale fellesgoder, for eksempel til klimatiltak.

I tillegg ønsker utvalget at det settes et eget mål for et tredje sett av virkemidler – der norske myndigheter skal jobbe for å mobilisere private investeringer til utviklingsland.

Ekspertutvalget foreslår at hver av de tre kategoriene, på sikt, skal ha som mål å skaffe norsk finansiering tilsvarende 0,7 prosent av brutto nasjonalinntekt (BNI). Til sammen vil det bety at Norge skal stå for utviklingsinvesteringer tilsvarende vel 2 prosent av BNI. Stortingsflertallets mål per i dag er bistand tilsvarende 1 prosent.

– Norge må ha et høyere ambisjonsnivå for bistanden, og trappe opp innsatsen. Det handler særlig om klimafinansiering, som må komme i tillegg til, ikke på bekostning av, bidrag til fattigdomsreduksjon. Men vi foreslår også initiativ for å mobilisere privat kapital. Og så må vi rett og slett gjøre ting bedre. Rammeverket for investeringer som vi foreslår, vil sikre fokus på effektivitet og resultater. Det betyr ikke et strengere rapporteringsregime, men at man i større grad ser på bistand som investeringer og blir en langsiktig partner for utviklingslandene, sier Ole Jacob Sending til Panorama.

– Har et moralsk ansvar

Mandag ble rapporten «Investering i en felles fremtid» presentert under et arrangement på Deichman hovedbibliotek i Oslo. Ole Jacob Sending er forskningssjef ved Norsk utenrikspolitisk institutt (Nupi) og har ledet arbeidet til det regjeringsoppnevnte utvalget med mandat om å gi norske myndigheter råd om hvordan man kan sikre effektiv finansiering for å nå FNs bærekraftsmål. I rapporten skisserer utvalget blant annet et nytt rammeverk for «investeringer» og argumenterer for at bistand ikke utelukkende kan forstås som gaver.

– Det mobiliseres ikke nok ressurser, og mange av tiltakene er langt fra effektive nok, sier Sending, som mener Norge har en unik mulighet til å ta tak i problemstillingene utvalget løfter fram i rapporten.

– Vi har en rikdom, koblet til driverne av de globale klimautfordringene. Norge har en egeninteresse i å bidra til å forebygge og håndtere globale kriser, sier Sending.

«Fattigdommen øker globalt, og klimaendringenes konsekvenser gjør seg allerede gjeldende i fattige land. Demokrati, menneskerettigheter og det sivile samfunn undergraves i stadig flere land. Det er med andre ord mye som står på spill, og valgene vi tar nå vil påvirke betingelsene for bærekraftig utvikling i lang tid fremover», heter det i rapporten som argumenterer for at Norge, som et av verdens rikeste land, har et moralsk ansvar til å påvirke utviklingen.

Utvalget mener norske bidrag til utvikling og til å forebygge klimaendringer, er «en investering», og foreslår derfor en kursendring som innebærer «en betydelig oppskalering av innsatsen». Og fordi dette «er samfunnsøkonomisk lønnsomt – fordi investeringer i å redusere konsekvensene av klimaendringer nå, er vesentlig billigere enn å håndtere dem når de allerede har slått inn» – bør den foreslåtte økningen ikke komme på bekostning av midler Norge har forpliktet seg til å gi til fattigdomsreduksjon, bekjempe ulikhet og yte humanitær bistand, heter det fra rapportforfatterne.

Her er kortversjonen av utvalgets 7 anbefalinger for bedre norsk bistand:

1: Nye investeringsprinsipper: For å sikre mer effektiv måloppnåelse, foreslår utvalget et nytt rammeverk «som skal sikre høyest mulig sosial avkastning». Dette innebærer nye effektivitetskrav, og aktiv styring og oppfølging. Ekspertene ønsker seg en klargjøring av målene i utviklingspolitikken, en «investeringsinstruks» for forvaltningen og etterlyser en gjennomgang av den norske bistandsporteføljen med utgangspunkt i rapportens investeringsprinsipper og den foreslåtte «investeringsinstruksen».

2: Økte norske bevilgninger: Ekspertgruppen ser for seg en to-deling av utviklingspolitikken, med fokus på henholdsvis utvikling, fattig­domsreduksjon og nødhjelp (Kategori 1), og globale fellesgoder med særlig relevans for utviklingsland, for eksempel klimaendringer (Kategori 2). Kategori 1 foreslås å utgjøre til sammen minst 0,7 prosent av BNI, men mer i perioder med store humanitære behov. Utvalget mener Kategori 2 bør settes til 0,3 prosent av BNI, med gradvis opptrapping til 0,7 prosent av BNI innen 2032. «Økningen i kategori 2 over tid skal ikke gå på bekostning av, men komme i tillegg til, bistand under kategori 1», heter det i rapporten.

3: Vil mobilisere private investorer: Utvalget foreslår å mobilisere private ressurser tilsvarende 0,7 prosent av BNI, og vil blant annet øke bruken av investeringsplattformer som reduserer kostnader og risiko, at garantiordninger skal videreutvikles, samt at aktører som Norfund og klimainvesteringsfondet skal få mer å rutte med.

4: Effektive kanaler for offentlig bistand: Finansiering via utviklingsbankene «er fra et mobiliseringsperspektiv mer effektivt enn andre kanaler fordi en bistandskrone inn gir fire bistandskroner til lavinntektsland», heter det fra ekspertgruppen som blant annet mener Norge bør øke bevilgningene Verdensbanken og Afrikabanken. Utvalget mener Norge aktivt bør arbeide for mer effektive multilaterale løsninger, og støtte de delene av FN-systemet som er mest effektive. Men, «der hvor sivilsamfunnsorganisasjoner er de mest effektive leverandørene, bør Norge fortsette å støtte disse», heter det.

Tvinnereim om ekspertutvalgets rapport:

– Noen av forslagene er i beste fall langsiktige ambisjoner

5: Mobilisere hele virkemiddelapparatet: «For å lykkes må kompetanse og virkemidler kobles sammen slik at ulike tiltak og investeringer trekker i samme retning, heter det fra utvalget som vil at det etableres et «Team Norway» rettet mot utviklingsland. Ekspertgruppen mener et slikt initiativ, blant annet kan ha fokus på skattlegging og kamp mot korrupsjon og ulovlig kapitalflyt – som blant annet er viktig for å etablere gode rammevilkår for økonomisk vekst via private investeringer.

6: Internasjonale rapporteringssystemer: Rapporteringssystemer er viktige for å sikre internasjonal oppslutning om og mobilisering for felles mål, og for å samle sammenliknbare data som er nødvendige for kvalitetssikring og læring. «OECDs utviklingskomité har en viktig funksjon i å fastsette ODA-reglene, men sikrer ikke tilstrekkelig innflytelse fra land som mottar bistandsmidler», heter det fra utvalget som mener Norge bør jobbe for strammere praktisering av ODA-reglene. Gitt at systemet innrettes på en hensiktsmessig måte, bør TOSSD (Total Official Support for Sustainable Development) på sikt bli rapporteringssystem for investeringer i bærekraftig utvikling. Norge bør aktivt påvirke utviklingen av TOSSD som kilde til data om bistand, og jobbe for at det etableres et skille mellom investeringer i globale fellesgoder med betydelige nytte for utviklingsland og de som er mest relevant for høyinntektsland.

7: Unntak fra ODA-regler: Utvalget mener investeringer i bærekraftig utvikling i noen tilfeller kunne gå utenfor dagens ODA-regler, og mener det unntaksvis bør brukes bistandsmidler til internasjonal finansiering av sosial, økonomisk, miljømessig og politisk bærekraft som ligger i grenseland eller utenfor ODA-regelverket. «Det åpnes for justering av innretting eller finansiering av eksisterende tiltak på budsjettet, som vil bidra til mer effektiv måloppnåelse i kategori 2 om det ikke må tilpasses ODA-regler», heter det fra utvalget som påpeker at dette kan være relevant for Klima- og skogprosjektet, Klimainvesteringsfondet, Norfund og organisasjoner med bredt nedslagsfelt. Utvalget mener Norge bør jobbe for at tiltak som er unntak fra ODA-reglene inngår i OECD DACs verktøy for å vurdere effektiv bistand.

Flyktningkostnader i Norge – ikke bistand

– I tillegg til at Norge må ha et høyere ambisjonsnivå, tenker jeg forslaget vårt om å etablere et Team Norway er viktig, sier utvalgsleder Ole Jacob Sending.

– Dere foreslår en oppskalering av den norske innsatsen, til mer enn 2 prosent av BNI?

– Utgangspunktet er det nåværende én-prosentmålet. Men med enorme utfordringer, foreslår vi en dobling av norsk utviklingsinnsats over tid, operasjonalisert gjennom et nytt rammeverk, hvor det er et bedre samspill mellom offentlig og private investeringer. Målet er en mer effektiv bruk av knappe bistandsmidler, organisert rundt investeringsprinsipper som skal sikre høyest mulig sosial avkastning, forklarer Sending og peker mot ekspertgruppens forslag om en to-deling av utviklingspolitikken:

– Vi foreslår å bruke minst 0,7 prosent av BNI i det vi har kalt kategori 1; fattigdomsreduksjon og nødhjelp. Dette er et «gulv» og bør økes ved humanitære kriser, sier Sending og forteller at ekspertgruppa i denne kategorien ser for seg en vesentlig strengere praktisering av ODA-reglene enn i dag.

– Kun de tiltakene som anses å være effektive inkluderes. I tråd med dette bør for eksempel utgifter til å dekke flyktningkostnader i Norge finansieres utenfor bistandsbudsjettet, sier Sending.

Han påpeker at utvalget i kategori 2 – som handler om finansiering av globale fellesgoder, som klimatiltak – åpner opp for noe mindre rigid ODA-rapportering.

– Fleksibiliteten vi åpner opp for, er basert på mer effektive tiltak. Det må skje i eller i samarbeid med ODA-land, og kun dersom et tiltak kan gjøres mer effektivt ved å være delvis på utsiden av ODA-reglene, mener vi man skal gjøre det. For eksempel kan ikke all støtte til forskning og innovasjon rettet mot teknologi med særlig relevans for utviklingsland ODA-rapporteres. Heller ikke all støtte til FNs fredsbevarende styrker kan ODA-rapporteres. Det burde være mulig, for forskning viser at FN-operasjoner har vært et effektivt virkemiddel for å berede grunnen for langsiktig utviklingsarbeid.

I tillegg til todelingen av den offentlige bistanden, ser altså ekspertutvalget for seg at det mobiliseres private investeringer i samarbeidsland tilsvarende 0,7 prosent av BNI.

– Offentlig bistandsmidler utgjør kun en liten del av de investeringene som er nødvendige for å nå bærekraftsmålene. Derfor foreslår vi å intensivere innsatsen for å engasjere privat kapital. Ett virkemiddel er å etablere eller videreutvikle garantiordninger for å senke terskelen og redusere risiko for private aktører. Et annet er å øke bruken av investeringsplattformer som reduserer kostnader og risiko, og som bidrar til økte investeringer i lokalt næringsliv, sier Sending.

– Trengs en ryddejobb

Utvalget foreslår at det utarbeides en stortingsmelding fordi endringsforslagene i rapporten er så omfattende at de eventuelt må forankres politisk.

I rapporten beskriver Sending og de andre bistandsekspertene en verden som har utviklet seg på en slik måte at det er et misforhold mellom utfordringene, på den ene siden, og systemene og ressursene som skal håndtere dem, på den andre.

– Det handler om det internasjonale rammeverket for bistanden, der utviklingslandene selv eksempelvis ikke får sitte rundt bordet når ODA-reglene diskuteres. Og så etterlyser vi at man tenker på bistand som en investering, med fokus på resultater og effektive tiltak med høyest mulig sosial avkastning, sier Sending.

Han forteller at ekspertgruppa ønsker seg bort fra en giver-mottaker-logikk.

– Men man får ikke effektive tiltak uten klargjøring av hvilke mål man har. Investerer man i ren energi i Malawi, er dette i første rekke et fattigdomsreduserende tiltak, for Malawi bidrar ikke vesentlig til globale klimagassutslipp. Men om man investerer i grønn energi i et land som Sør-Afrika, som bruker mye kull, er hovedmålet sannsynligvis å redusere klimagassutslipp. Selv om erkjennelsen er at vekst og fattigdomsreduksjon i fremtiden må være grønn, er det nødvendig å klargjøre primærmål ved det enkelte bistandsprogram for å designe effektive tiltak. Ekspertgruppens vurdering er at norsk bistand og internasjonalt utviklingssamarbeid har blitt stadig mer kompleks. Derfor har vi skissert et rammeverk der målene for bistanden tydeliggjøres. Så vi mener det trengs en ryddejobb, forankret i et prinsipp om effektivitet. Og i sum vil et slikt rammeverk være robust i møtet med nye utfordringer, og det vil bidra til mer effekt for hver bistandskrone, sier Sending.

– Utvalget ble oppnevnt for å se på hvordan norske myndigheter kan sikre effektiv finansiering for å nå FNs bærekraftsmål. Men vil målene nås innen 2030?

– Om man leser virkelighetsbeskrivelsene i rapporten, er det lite som tyder på at målene vil nås. Det så lyst ut en stund, men utviklingen har dessverre snudd de siste årene. Men bistand virker, og vårt budskap til ministeren er at Norge har en betydelig egeninteresse av å investere mer i å redusere fattigdom og forebygge klimaendringer, men at det kan gjøres mer effektivt enn i dag.

– Hva er det viktigste funnet politisk ledelse i utenriksdepartementet absolutt ikke kan overse når denne rapporten leses?

– At rapporteringssystemer har fått altfor stor betydning i norsk utviklingspolitikk, og at effektivitetshensyn og resultater har altfor liten betydning. Dersom man etablerer investeringsrammeverket vi foreslår, vil dette bli snudd på hodet. Da vil rapportering bli underordnet og resultatfokus viktigere, sier Sending.