Er stat-til-stat-bistand i ferd med å dø ut?

Norsk stat-til-stat-bistand til partnerland er redusert fra 14 prosent av total bistand i år 2000 til 3,1 prosent* i fjor, viser Bistandsaktuelts gjennomgang av norsk bistandsstatistikk.

– Det er klart at dette svekker vår synlighet på landnivå, og kan i enkelte situasjoner kanskje svekke vår posisjon – og muligens omdømme – på den internasjonale arena, fordi landene ikke lenger kjenner oss så godt, sier Hege Hertzberg, ambassadør i Ghana og tidligere utviklingspolitisk direktør i Utenriksdepartementet (2010-13).

Den erfarne embetskvinnen, som også har ledet utviklingsministerens analyseenhet, mener likevel at dette i større grad er et problem for Norge enn for fattigdomsbekjempelsen i utviklingslandene.

– For mottakerne blir de praktiske konsekvensene små, så lenge de får norske midler gjennom andre kanaler, sier Hertzberg.

Norge i store bokstaver

Samarbeid mellom Norge og statlige institusjoner i utviklingsland utgjorde i mange tiår selve grunnstammen i norsk bistand. Langsiktig bistand med et mål om fattigdomsbekjempelse ble kanalisert gjennom offentlig sektor i i afrikanske og asiatiske land. Det var store helse- og utdanningsprogrammer, distriktsutviklingsprogrammer, fiskeri- og landbruksstøtte og ulike former for institusjonssamarbeid.

Norad hadde i mange år (fra 1970-tallet) egne landrepresentasjoner, side om side med ambassadene, der de håndterte norsk bistandssamarbeid. (Det offisielle Norges representanter hadde i disse årene lett tilgang til statsråder og sentrale embetsmenn i utviklingsland.)

På flyplassen i Lusaka i Zambia hang det på 1980- og 90-tallet et kart over innsjekkingen der Norge var ett av få markerte land – skrevet med like store bokstaver som USA og Storbritannia. Kartet på flyplassen var et budskap både om landets avhengighet av økonomisk støtte fra viktige bilaterale bistandsgivere og om takknemlighet for deres bidrag til utvikling.

Fotavtrykket av en mus

I flere østafrikanske land var Norge å regne som en bistandskjempe innen tosidig samarbeid. Men siden den gang har mye skjedd, og fotavtrykket etter kjempen er i 2016 redusert til det av en mus, mener erfarne bistandsarbeidere. Det kom følgelig heller ikke som noe sjokk da Norges ambassade i Zambia ble nedlagt i fjor, etter 50 års bistandssamarbeid.

I 2016 var det et rekordlavt beløp som gikk fra Norge til stat-til-stat-bistand: bare om lag 1,1 milliard kroner* av et totalt bistandsbudsjett på 36,6 mrd. kroner. Samme år gikk 15,7 mrd. kroner via multilaterale kanaler som FN og utviklingsbanker og drøyt 5,0 mrd. kroner via norske ikke-statlige organisasjoner.

Stat-til-stat-bistandens relative andel av bistanden har sunket jevnt på hele 2000-tallet, viser Norads tall for støtte til offentlig sektor i mottakerland. Fra 14 prosent i 2000 via 10,2 pst. i 2005 og 7,8 pst. i 2010 til 4,5 pst. i 2015.

Bare to land over 100 mill.

I 2016 var det kun to land i Afrika som mottok mer enn 100 millioner kroner i direkte norsk støtte til statlig sektor: Tanzania og Uganda, og for sistnevnte representerte dette året i hovedsak en utbetaling til et energisamarbeid mellom Statnett og det ugandiske elektrisitetsverket.

Langsiktig stat-til-stat-bistand har gradvis tapt terreng til fordel for andre bistandsformer: Samarbeid om helse- og utdanningsstøtte via offentlig-private fond, bistand via utviklingsbanker og FN-organisasjoner, klima- og skogsatsing forvaltet av utviklingsbanken BNDES i Brasil, det statlige investeringsfondet Norfunds ekspansjon på bistandsbudsjettet og økt nødhjelp (som i hovedsak gis via norske organisasjoner eller FN-organisasjoner). Samtidig har «flyktninger i Norge» de siste årene kapret en rekordstor del av bistandsbudsjettet.

Bondevik 2: «En bærebjelke»

Så sent som i 2005 (under Bondevik 2-regjeringen) ble stat-til-stat-samarbeidet omtalt som en bærebjelke i samarbeidet med sentrale bistandspartnere, den gang omtalt som «hovedsamarbeidslandene».

«Samarbeidet (…) bygger på en bred utviklingspolitisk dialog og et langsiktig arbeid for fattigdomsreduksjon. Samarbeidet skal ta utgangspunkt i landenes egne prioriteringer og bidra til å gjennomføre deres nasjonale strategier for fattigdomsbekjempelse. (…) Både stat-til-stat bistand og samarbeid gjennom frivillige organisasjoner, multilaterale- og regionale organisasjoner inngår i partnerskapet. Stat-til-stat samarbeidet vil imidlertid være en bærebjelke.»

Beskrivelsen sammenfaller i tid med en periode da norske politikere og ambassadører brukte moteord som «mottakeransvar», «mottakerorientering» og «mottaker i førersetet». Norges sju hovedsamarbeidsland – Malawi, Mosambik, Tanzania, Uganda og Zambia i Afrika, og Bangladesh og Nepal i Asia – ble hovedarenaer for utprøving av nye virkemidler innen norsk stat-til-stat-bistand.

Nye verktøy innen stat-til-stat

Sektorprogramstøtte og budsjettstøtte ble de nye virkemidlene i bistandssamarbeidet, ideologisk omfavnet av både politikere og bistandsarbeidere. En hovedtanke var at mottakerlandet selv hadde best forutsetning for å prioritere midler til utvikling – innenfor eget budsjett.

– De nye støtteformene hadde som utgangspunkt at mottakerlandet skulle lage planer og statsbudsjett for hver enkelt sektor og gjennom det identifisere sitt eget budsjettmessige behov. Dette ble deretter presentert for giverne. Alle giverne skulle så putte penger i en «kurv», forteller Hertzberg.

Tilnærmingen ble sett på som en fordel både for giver og mottaker. En fordel for mottakeren var at det skulle bli større frihet til å prioritere selv, færre givermøter og mindre rapportering. For giverne var det viktig at dette rapporteringssystemet ga bedre oversikt og mindre risiko for dobbeltfinansiering og korrupsjon.

– Giverne hadde samtidig svært mye de skulle sagt i styring av sektoren, eventuelt i selve planleggingen av statsbudsjettet. Selv om «eierskap» hos mottaker var et mantra, viste det seg i praksis at giverne la langt flere premisser enn det som opprinnelig var intensjonen, sier Hertzberg.

Budsjettstøttens glanstid

På midten av 2000-tallet trodde «alle» at budsjettstøtten skulle bli et stadig viktigere virkemiddel. I perioden 2007-2010 nådde ideen sitt pengemessige og bistandsideologiske toppunkt, med samlede beløp i statskasse-støtte på over 700 millioner kroner hvert år. Store utbetalinger til sektorprogrammer innen helse, utdanning, energi og miljø, administrert av ulike «Ministry of …» i ulike samarbeidsland, kom i tillegg.

Engasjementet for «statskassebistanden» tapte seg imidlertid raskt, blant annet på grunn av avsløringer av korrupsjon i statlig sektor i flere partnerland. Svaret fra Norge og andre givere – ofte i parløp med Det internasjonale pengefondet (IMF) – ble å legge budsjettstøtte «på is» og deretter gradvis avvikle.

I 2014 fikk Mosambik og Tanzania henholdsvis 80 og 70 millioner kroner i budsjettstøtte. Etter dette er det ikke utbetalt norsk budsjettstøtte, med unntak av 200 millioner kroner til Ukraina i 2015. Sistnevnte var en ren utenrikspolitisk solidaritetserklæring, og hadde lite med langsiktig bistand å gjøre.

Mindre økonomisk behov

Hertzberg mener at nedgangen i stat-til-stat ikke nødvendigvis skyldes korrupsjonstrusselen, men heller at mange land har «vokst seg ut av budsjettstøtte-behovet».

– Støtteformer som sektorprogramstøtte og budsjettstøtte forutsatte at mottakerlandet både var fattig og hadde et utviklingsvennlig styre. Mange av landene som Norge samarbeider med har et mindre økonomisk behov enn før. Enkelte av landene, som for eksempel Zambia, er nå også mellominntektsland. Samtidig har de et politisk behov for å styre utviklingen mer selv, sier hun.

Noen mottakerland er også mindre interessert i vestlig bistand, fordi det i dag finnes flere mulige kapitalkilder enn før, blant annet kinesiske lån og bistand fra arabiske land.

– Dette er land som stiller langt færre krav enn oss til miljø, menneskerettigheter og godt styresett, men langt klarere krav til effektivitet og lønnsomhet, sier Hertzberg.

Mobilisere egne ressurser

Den erfarne diplomaten forteller at trenden innen norsk stat-til-stat-bistand de siste årene er dreiet mer mot strategiske innsatser i enkeltland, som å støtte mottakerlandene i arbeidet med å skaffe seg inntekter fra egne naturressurser. «Olje for Utvikling» og norsk rådgivning om gruveskatt i Zambia er eksempler på dette.

– Kombinert med mer støtte til næringsutvikling bygger dette opp om tanken at land skal finansiere sin egen offentlige forvaltning og gjøre budsjettstøtte overflødig. Bistandsmidlene kan da frigis til mer akutte situasjoner, sier hun.

Hennes inntrykk er at helhetstenkingen rundt bistand, eksemplifisert med sektorprogrammer og budsjettstøtte, ikke lenger har den samme appell i det internasjonale givermiljøet.

– Resultatbaserte aktiviteter er mer populære og lettere å forklare overfor skattebetalerne hjemme. Punktinnsats-tenkningen til Bill Gates og de globale fondene passer godt inn i en slik sammenheng, sier Hertzberg.

Statens rolle

I tillegg mener hun det er blitt «en mer ryddig tenkning omkring hva som er statens rolle og hva som må drives av private aktører».

Som eksempel trekker hun fram to typiske norske kompetanseområder, fisk og energi.

– Disse er ikke egnet for ren bistand og offentlig drift, de krever private aktører på en helt annen måte enn helsesektoren. Det samme gjelder for den mest effektive sektoren for å bekjempe fattigdom; landbruk. Det kan heller ikke drives av staten. Her har Norfund blitt en viktig aktør. Men: Norfund-midler er også bistand, selv om det fremstilles som et alternativ, og det er en strategisk smart måte å styrke disse to sektorene på, med bistandspenger sier Hertzberg.

Land med mange fattige

Selv er hun ambassadør i et land som mottar små midler i norsk bistand, men med sideansvar for flere land i Vest-Afrika. Disse landene får til sammen mye bistand og er også tiltenkt enda mer norsk støtte de kommende årene. Hertzberg vektlegger at land som er i konflikt, eller nylig har kommet ut av konflikt, også er land med mange fattige. I tillegg er flere av dem også arnested for terrorister og opprinnelsesland for migranter.

– Stilt overfor slike nye utfordringer har de tradisjonelle giverlandene behov for å tenke annerledes. Det internasjonale trusselbildet er ganske dramatisk endret, og det er naturlig at bistanden justeres i takt med det. Når norsk langsiktig bistand svekkes til fordel for humanitær innsats og rask innsats i konflikt/postkonflikt blir vi som bistandsgiver mindre forutsigbar, men fordelen er at vi blir mer fleksible og strategiske. Det kan bety mye i konkrete situasjoner, sier Hertzberg.