Bistandsreformen er i havn: Blir det en tydeligere rolledeling UD – Norad?

Bistandsreform-deigen har blitt blandet, knadd, dradd i flere retninger og har hevet i to år. Nå er den endelig ferdig og ute av bakerovnen.

Starten på februar 2020 ble sist høst satt som frist for ferdigstillelse av reformen av bistandsforvaltningen, som ble satt i gang av utenriksminister Ine Eriksen Søreide og daværende utviklingsminister Nikolai Astrup, begge fra Høyre.

Det var helt tilbake i mai 2018, og det ble sagt at det hastet.

Sist fredag fikk direktoratet ny instruks fra Utenriksdepartementet med klarere rollebeskrivelse og forvaltningsansvar for nesten halvparten av norsk bistand. Instruksen er relativt kortfattet.

I instruksen heter det at Norad skal: «forvalte tilskudd på utviklingsfeltet (…) gi bistandsfaglige og forvaltningsfaglige råd til Utenriksdepartementet, utenriksstasjonene og Klima- og miljødepartementet».

Samtidig har både UD og Norad fått enkelte nye organisasjonsmessige enheter, og en del ansatte har måttet flytte på seg internt. Noen også til helt nye oppgaver.

Reformen har kostet flere årsverk i form av arbeidsgrupper, utredningsarbeid og grundige rapporter, en mengde informasjons- og forhandlingsmøter, samtidig med en krevende stillingsstopp og stor usikkerhet i det statlige bistandsbyråkratiet.

Internt i de to etatene har enkelte allerede for lenge siden konkludert at dette var «Stor ståhei for ingenting». Andre mener det er gjort viktige nye grep som peker i riktig retning.

En fagforeningsrepresentant oppsummerer det slik: «Det er ikke en reform som står i stil med bruk av ressurser og tid». Andre påpeker at slike prosesser er en del av «det som heter demokrati» og at det er opp til den til enhver tid sittende regjering å organisere sitt administrative apparat. Reformen har blitt preget av at forvaltningen i perioden har sett to utviklingsministere, med noe ulike politiske syn på bistand og utvikling.

Klarere arbeidsdeling

Da Høyre-mannen Astrup lanserte reformen var budskapet klart: Det var behov for større effektivitet i bistanden, og det hastet. Han ville rendyrke Norad utelukkende som et forvaltningsorgan. I mediene snakket Astrup om behovet for mer kontroll og styring av pengestrømmen i offentlig bistand; at det var for mye overlappende arbeid mellom UD og Norad; at det var for uklare grenser mellom politikk, fag og forvaltning.

Reformen tok etter hvert en annen kurs enn det Astrup hadde tenkt seg. Likevel kan man - halvannet år etter - konstatere at noen av tankene overlevde:

• Det er blitt en klarere arbeidsdeling mellom UD og Norad.
• Norad skal forvalte nærmere halvparten av bistandsbudsjettet - etter å ha fått ansvar for ytterligere 7 milliarder kroner fra utviklingsministerens ansvarsområde.
• Det som ligger igjen i UD er budsjettpostene som utenriksministeren har ansvar for, samt støtten via ambassadene, Norec og Norfund. Utenriksministerens penger som går til blant annet fredsarbeid, stabilisering og humanitær bistand skal fortsatt forvaltes, kontrolleres og utbetales i departementet.
• UD har hele ansvaret for utformingen av utviklingspolitikken. Noe av dette, blant annet policy-utforming relatert til norsk innsats på helse og utdanning, ble tidligere også delvis gjort i Norad. Policy-arbeidet styrkes med en ny, relativt stor avdeling i UD med spesifikt ansvar for bærekraftig utvikling. Denne avdelingen på rundt 16 personer skal tenke policy, men ikke forvalte penger.
• UDs styring av Norad, det som kalles «etatsstyring», er styrket, og ledes nå av en egen assisterende utenriksråd. Tidligere var dette delegert til et lavere nivå i departement-hierarkiet og ble ofte opplevd som lite prioritert.

Langtidsforming

Et utvalg ledet av UDs erfarne bistandsbyråkrat og eks-Ghana-ambassadør Hege Hertzberg leverte sin utredning for den politiske ledelsen tidlig på høsten 2018. Den inneholdt to alternative valg for bistandsforvaltningen; en delegert og en integrert modell.

• I den delegerte modellen ble det foreslått at etats-styringen av Norad skulle formaliseres ytterligere og i større detalj. Policy-beslutninger skulle derimot være forbeholdt UD, og departementet skulle ha et samlet samsvar for innrettingen av bistanden. Norad skulle på sin side få ansvaret for å gjennomføre bistanden, dokumentere resultatene og ivareta løpende oppfølging.
• Den mer radikale integrerte modellen åpnet for at Norad skulle legges ned og alle funksjoner innlemmes inn i UD, der det samtidig skulle opprettes en egen tilskuddsforvaltningsavdeling.

Utredningen ble levert. Og så ventet bistandsbransjen på at politikerne skulle bestemme seg. Blant Norads ansatte var det en betydelig og til dels lammende frykt for at fagdirektoratet skulle forsvinne inn i departementet - og at etatens rådgivende funksjon dermed ville svekkes.

Flere i det politiske miljøet tolket det slik at kampen sto mellom de som vektla bistand som et verktøy til å fremme norske egeninteresser i utenrikspolitikken, og de som ønsket mer fokus på langsiktig fattigdomsbekjempelse basert på råd fra en sterk fagetat. KrF var partiet som ivret mest for det siste - med varig vern av Norad.

Nesten slutt for Norad

Astrup og Eriksen Søreide flagget ikke offentlig hva de tenkte seg. Ulike kilder bekrefter at det ble utarbeidet et regjeringsnotat der Norad skulle nedlegges og bistandsforvaltningen samles i UD. Det var bare snakk om noen timer før dette skulle offentliggjøres, da det hele ble stoppet. KrFs daværende leder Knut Arild Hareide hadde i mellomtida åpnet for en debatt om deltagelse i Solberg-regjeringen eller å slutte seg til de rødgrønne. Drakampen om KrFs sjel var i gang. Beskjeden fra øverste regjeringshold var klar: Nå skal ingen ting gjøres som kan provosere KrF.

Reform-deigen ble liggende å heve uten at noen visste hva slags brød det skulle bli. Reformarbeidet som politikerne tidligere sa hadde hastet, ble stående i stampe. Etter lange uker med interne tautrekkinger i partiet og mye ståk i media kom så endelig konklusjonen: Hareide tapte, Kjell Ingolf Ropstad vant.

KrF kom inn i regjeringen - med Dag-Inge Ulstein som ny utviklingsminister. Men ennå gikk det lang tid. Og hva ville Norads skjebne bli?

Overrasket og gledet

Først i mai inviterte utenriksminister Ine Eriksen Søreide og utviklingsminister Dag-Inge Ulstein alle ansatte i Utenriksdepartementet og Norad til et allmøte i Saga kino. Der ble hovedbudskapet - om en rendyrking av ansvar og oppgaver - presentert. Norad ble samtidig tilført nye ansvarsområder.

Norad-ansatte smilte fornøyd, mange UD-ansatte som trodde Norad skulle bli en del av historien, satt derimot litt sjokkerte i kinosetene. Mange tolket det slik: Kristelig folkeparti hadde fått en politisk seier som takk for regjeringstilslutningen.

Etter ytterligere utredninger konkluderte politikerne med at UD skulle ha ansvar for alt det politiske i utviklingsarbeidet, og overta plasser i alle viktige internasjonale styrer, inkludert plasser der Norad-ansatte tidligere hadde sittet. Forvaltningsmilliarder skulle flyttes til Norad. 30 ansatte skulle overføres fra UD til Norad, og 20 den motsatte veien.

Motstanden innad i departementet mot at medarbeidere måtte flytte var imidlertid sterk. Frykten for å svekke egne karrieremuligheter var åpenbart en årsak.

Til slutt fant UDs ledelse ut at det likevel var få som skulle flytte. I stedet for å flytte 30 UD-ansatte over i direktoratet ble resultatet langt mindre omfattende; noen som jobbet direkte med forvaltning skulle hospitere i Norad. Norad fulgte opp med heller ikke å finne noen som oppfylte kravene til flytting.

«Bistandsfaglig kompetanse»

Forvaltning av støtten til ulike globale fond og multilaterale utviklingsbanker var blant kjernepostene som Norad skulle overta, som for eksempel Verdensbanken og Afrikabanken. Alt skulle samles i Norad. Ulstein sa at «en splittelse her vil gi mer dobbeltarbeid».

Men slik ble det ikke. Det viste seg i desember når personalkabalene ble lagt og nye organisasjonskart ble tegnet. Bankseksjonen i UD består, dog med nytt navn, mens Norad etablerer sin «Enhet for multilaterale partnere». I dette bakearbeidet blir det altså nå flere bakere enn før og rollene kan være uklare.

Norads rolle som forvalter av norsk bistand er tydelig styrket. Den nye direktøren snakker om både viktigheten faglig og forvaltningskompetanse. Nå er det bare Norad som skal jobbe med avtaler, juridisk sikring, utbetalinger og resultatoppfølging av utviklingsministerens del av bistandsbudsjettet. Evalueringsansvaret er plassert i Norad.

Begrepet «bistandsfaglig kompetanse» henger derimot litt i lufta. Hva er det når UD tenker politikk? Det betyr kanskje at en Norad-ansatt ikke trenger å vite hvilken vaksine eller kraftturbin som er best, men heller hvordan helse- eller kraftsystemer og politiske prosesser virker i et utviklingsland.

Avdelingene i Norad er også blitt omorganisert. Mange prosjektavgjørelser vil nå utelukkende bli fattet i Norad, men resultatkravene og rapportering vil også følge med de nye ansvarsområdene. Detaljstyring som enkelte saksbehandlere tidligere opplevde, helt ned på prosjektnivå fra UDs side, blir nå kanskje borte?

Bedre bistand?

Det er kanskje nå det store endringsarbeidet begynner.

Spørsmålene er mange: Hvordan skal kunnskapen til forvalterne av bistanden i Norad tilflyte de i UD som skal forme politikken? Blir det flere stillinger i Norad til å håndtere de ekstra milliardene, slik at bistanden fortsatt kan forvaltes ansvarlig og med god kvalitet?

Det er forventninger om at Norads nye direktør Bård Vegar Solhjell lager en ny strategi. I departementet arbeides det med en effektivisering av multilateral bistand; det arbeides for å frigjøre kapasitet på ambassadene til å kunne følge opp de store pengene som Norge gir gjennom fond og utviklingsbankene på landnivå - og ikke bare se seg blind på de langt mindre beløpene de selv forvalter.

Det blir kanskje mer tid til å tenke gode og spenstige tanker om framtidens utviklingspolitikk. Gårsdagens bistand og utviklingspolitikk blir fort utdatert og lite interessant i møtet med nye utfordringer.

Bistandsbudsjettet nærmer seg nå 40 milliarder i året. Det vil trolig bare øke og øke i årene som kommer. Da vil også Norad og Utenriksdepartementet trolig måtte hente inn mer hjelp utenfra; fra andre departementer, etater, forskningsinstitusjoner og organisasjoner.

Så gjenstår spørsmålet: Vil denne kursjusteringen i regjeringens administrative bistandsapparat gi mer utvikling for norske penger - og bedre utvikling for de det egentlig gjelder? For det er vel først når dette målet er nådd at reformen kan sies å være gjennomført.