Tall kan temmes

Under hashtagen #tallsomteller la Utenriksdepartementet og Norad denne uka fram tall og statistikk over hvor og hvordan norsk bistand ble kanalisert i 2020.

Både utviklingsminister Dag Inge Ulstein og direktør i Norad, Bård Vegar Solhjell, brukte anledningen til å skryte av rekordhøyt bistandsnivå i en tid da bistanden trengs mer enn noensinne. De har rett i at bistanden er ekstremt viktig under pandemien. Men la oss først ta en titt på noe av det som ikke ble nevnt da bistandstallene ble offentliggjort.

Mer og så mindre

Det er sant at det ble gitt mer norsk bistand i 2020 enn noe år tidligere, blant annet fordi det fram til i fjor har gått godt i norsk økonomi. Men rett før mange utviklingsland opplevde sin andre bølge med smitte og nye nedstengninger rundt årsskiftet, ble det norske bistandsbudsjettet for 2021 redusert med om lag 1,3 milliarder kroner.

Fordi bruttonasjonalinntekt i Norge gikk ned i fjor ble det også mindre til bistand i år. Dette følger av Stortingets mål om å bruke 1 prosent av BNI på bistand.

Resultatet ble en rekke flate kutt på mange budsjettposter for 2021. For å få flertall med Fremskrittspartiet måtte også regjeringen gå med på en rekke omdisponeringer. Med andre ord: når tallene skal telles igjen om et år, vil vi se en liten nedgang i total norsk bistand for 2021.

Dette kunne jo ministeren for ryddighetens skyld nevnt i sitt innlegg.

Ingen opprydning

For det andre er det også verdt å merke seg at mer bistand enn noensinne går via multilaterale organisasjoner. I 2013 var det 43,6 prosent, mens i 2020 var det nesten 60 prosent av all bistand som gikk til alt fra store FN-organisasjoner til mindre fond. Dette er ikke nødvendigvis negativt. Det er mange gode grunner til å kanalisere bistanden gjennom mekanismer som koordinerer innsatsen.

Men med stadig nye initiativ, fond og organisasjoner internasjonalt, framstår den globale bistandsarkitekturen som mer og mer uoversiktlig. Det kan også bety at norske bistandsmidler går gjennom flere ledd på vei fra giver til endelig mottaker, og at en mindre del dermed når fram til sistnevnte. Det er heller ikke gjort en opprydning i den multilaterale porteføljen, slik flere har påpekt at det er behov for.

Norads egen evaluering fra 2019 pekte for eksempel på at det mangler strategier for å avslutte engasjementer når det trengs, og skrev at stadig nye initiativer og fond har blitt opprettet for å imøtekomme skiftende politiske prioriteringer.

Det ble ikke nevnt noe om avtaler som er avsluttet på lanseringen denne uken. Derimot har Norge økt bistanden til en rekke nye initiativer også i 2020. Dag Inge Ulsteins engasjement for moderne slaveri er ett eksempel.

Økt øremerking

For det tredje bør en diskusjon om norsk bistand også inneholde en diskusjon om øremerking. Øremerking av den norske multilaterale bistanden gikk riktignok bittelitt ned i fjor, men har over tid økt betydelig.

OECDs gjennomgang av norsk bistand i 2019, viste for eksempel at Norge øremerker dobbelt så mye som gjennomsnittet i OECD, og at det mellom 2013 og 2017 var en økning av øremerket bistand på 48 prosent. Øremerking av bistand gjør at mottakerne i begrenset grad kan bevilge pengene dit de mener det er mest nytte for den, og gjør organisasjonene sårbare for politiske endringer i giverlandet.

Øremerking reflekterer med andre ord at politiske prioriteringer og initiativ tatt i Norge går foran etterspørsel og behov der bistanden brukes. Selvfølgelig kan de to være sammenfallende, men ikke nødvendigvis
I fjor var den store bistandsvinneren global helse, med en økning på over en halv milliard kroner.

Ikke overraskende vil mange si, gitt situasjonen vi står i.

Men også her er det interessant å se hva som skjuler seg bak tallene. Mesteparten av den økte helsesatsingen har nemlig gått til det internasjonale vaksinesamarbeidet Covax og dens vaksinepilar. Det betyr at andre områder innenfor helse, som også er viktig under pandemien, slik som for eksempel å styrke nasjonale helsesystemer, har blitt nedprioriter.

Hva er egentlig «sivilsamfunn»?

Det er også verdt å se litt ekstra på posten «sivilsamfunn». Ifølge Norad var sivilsamfunnet den nest største kanalen for norsk bistand i fjor. Men hva er sivilsamfunn egentlig? I denne kategorien inngår alt fra store internasjonale organisasjoner med hovedkontor i for eksempel London, og små lokale organisasjoner uten noe hovedkontor i det hele tatt.

Det som er interessant er at sivilsamfunnsorganisasjonene har blitt en viktig finansieringskanal for å oppnå andre utviklingspolitiske resultater, for eksempel innenfor helse eller utdanning. Støtte til sivilsamfunnet som en selvstendig og autonom aktør som søker å utfordre og korrigere eksisterende maktstrukturer, fremme demokratiutvikling, pressefrihet, ytringsfrihet og organisasjonsfrihet eller sette dagsorden for en mer rettferdig utvikling har derimot gått ned og blitt fragmentert under Erna Solbergs ledelse.

Som Tankesmien Agenda og Norsk Folkehjelp viser i rapporten Ulikhetspandemien, er slik støtte viktigere enn noensinne under pandemien.
Interessant er det også at det som tidligere var en egen avdeling for sivilt samfunn i Norad nå skal innlemmes i de ulike tematiske områdene, som for eksempel utdanning, likestilling og regnskog. Det er foreslått en avdeling for partnerskap hvor styrking av sivilt samfunn er lagt til en egen seksjon, men det er likevel vanskelig å se for seg at dette ikke fragmenterer et tidligere sterkt fagmiljø på sivilsamfunn.

Hvordan dette henger sammen med Norads egne prinsipper for sivilt samfunn, er også uklart.

Fortsatt truet

Også globalt gikk den totale bistanden opp i 2020, fra 0,30 til 0,32 prosent av giverlandenes BNI. Hele 16 land ga mer bistand i 2020 enn i 2019. Det er bra, selv om det er et stykke igjen til det internasjonale målet om 0,7 prosent som de rike landene ble enige om - i 1970. Fallende inntekter i nesten alle giverland i 2020 har dessuten ført til at det har blitt mindre penger selv om prosentandelene øker noe.

Hele 13 land kuttet dessuten i sin bistand i fjor. Verst er det i Storbritannia, der bistanden ble redusert fra 0,7 til 0,5 prosent. Det er også viktig å merke seg at mer av den totale globale bistanden gis som lån enn tidligere.
Dette kommer på toppen av en lengre trend der stadig flere giverland kutter bistand, og der politikken dreier mer mot nasjonale interesser og mindre multilateralisme.

For mange politiske partier, spesielt på høyresiden, har bistanden blitt en skyteskive. Argumentene for å kutte bistanden er ofte at penger må brukes på barn, eldre og veibygging hjemme, snarere enn å sendes ut av landet - ikke ulikt Trumps «America first» - politikk, parallelt med kritikk mot at «all bistand går til korrupsjon og derfor har lite nytte». I Norge er det Fremskrittspartiet som er målbærer av denne retorikken, men også Høyre går inn for å redusere norsk bistand sitt utkast til partiprogram.

Det er derfor vanskelig å være optimistisk på vegne av bistanden. At noen land har økt sin bistand noe det siste året, kan kanskje være et tegn på økt solidaritet i en global krise. Sammenligner man med hvor mye offentlig penger rike land har brukt på nasjonale hjelpetiltak og krisepakker, er økningen til bistand til verdens fattige likevel svært beskjeden.

Unik finansieringskilde

Pandemien har likevel lykkes med å kaste et nytt lys over bistandens rolle. Dette henger sammen med at myten om at offentlige utgifter er skadelige for økonomien og bremser vekst og utvikling, ser ut til å være knust. Synligheten og omfanget av statlig intervensjon har økt betraktelig det siste året, og tyder på en slags gjenoppdagelse av det politiske handlingsrommet.

Offentlig midler som bistand har dessuten noen helt unike kvaliteter ved at den først og fremst brukes på goder som kommer mennesker og samfunn til gode. Privat kapital kan brukes til å skape jobber, bygge bruer og få økonomier til å vokse, men er mer kortsiktig av natur og sårbar for kriser. Andre viktige finansieringskilder, slik som pengeoverføringer fra venner og familie og private investeringer, er også sårbare for stress, og falt betydelig i 2020.

Til sammenlikning er bistandsmidlene langt mer forutsigbare og stabile.
Bistand betyr fortsatt veldig mye for veldig mange. Den kan også brukes strategisk for å bidra til omfordeling av makt og rikdom. Derfor har Ulstein og Solhjell helt rett når de hyller bistandens rolle under pandemien. Men en mer nyansert framlegging av prioriteringer og innhold ville tjent både debatten og den framtidige effekten av norsk bistand.

• Kommentaren ble oppdatert søndag 25. april klokka 15:20, med en nyansering om at «mesteparten» av den økte helsesatsingen har gått til det internasjonale vaksinesamarbeidet Covax. I den opprinnelige versjonen stod det «hele». Oppdateringen ble gjort etter innspill fra Norad.