En varig løsning på Tsjads gjeldskrise

Dagens system for løsning av statlige gjeldskriser er fragmentert og ineffektivt. Dette vil Tsjad nå erfare i sin rolle som pilot for løsninger på statlige gjeldskriser som kommer i kjølvannet av koronakrisen. Da de internasjonale institusjonene ble opprettet etter andre verdenskrig, hadde man en ambisjon om å få på plass en internasjonal gjeldshåndteringsmekanisme som kunne bidra til å løse statlige gjeldskriser. Dessverre klarte man ikke å komme til enighet om hva en slik mekanisme skulle være. Denne enigheten glimrer fortsatt med sitt fravær.

Gjeldsvekst i rekordfart

I perioden etter den globale finanskrisen i 2009 fram til pandemien vokste den globale gjelda i rekordfart. Mangel på oppsparte midler gjorde at rike land satte sin lit til det å lånefinansiere seg gjennom og ut av forrige krise. I kjølvannet av den akutte fasen rundt 2008 og 2009 innebar dette at land som Hellas, Italia og Irland fikk betalingsproblemer. I årene etter har gjeldsproblemene vokst i omfang i andre regioner i verden.

Tiltak for å gjøre det enkelt og billig å låne penger ble satt inn etter finanskrisen i 2009. Håpet var at enkel tilgang på kreditt skulle gi land og bedrifter de nødvendige midlene til å gjøre produktive investeringer og erstatte arbeidsplasser som gikk tapt under krisen. Dette skjedde også, i utstrakt grad. Den økonomiske gjeninnhentingen globalt etter forrige finanskrise har vært god, etter noen humpete år i den innledende fasen. Den raske veksten har imidlertid skapt ubalanser i systemet. De negative konsekvensene av disse ubalansene kan bli alvorlige i kjølvannet av pandemien.

Manglende midler til krisetiltak

Den raske akkumuleringen av gjeld har skapt en forhøyet risiko for gjeldskrise som rammer både enkeltpersoner, bedrifter og rike så vel som fattige land. I 2019 rapporterte Institute of International Finance (IIF) at den globale gjelda aldri hadde vært høyere i fredstid. At mange land gikk inn i den største økonomiske nedturen på 100 år med allerede høye gjeldsbyrder hemmer evnen til å sette inn kostbare krisetiltak. Det vil også innebære utfordringer med betjeningen av store statlige gjeldsbyrder i tiden etter krisens akutte fase.

En bred kategori av land kan komme til å få problemer med statlig gjeldsbærekraft. Allerede sliter særlig utviklingsland med betjeningen av ikke-bærekraftige statlige gjeldsbyrder. Manglende finansielt handlingsrom får store menneskelige konsekvenser. Verdensbanken anslår at så mange som 100 millioner mennesker vil havne i ekstrem fattigdom innen året er omme, som følge av pandemien.

Med koronakrisen har verden sett den raskeste gjeldsveksten på 30 år. I forkant av finanskrisen i 2009 var den globale statlige gjelda på 63,9 prosent av globalt bruttonasjonalprodukt. Under pandemien steg den fra 82,6 prosent til 98 prosent av samlet bruttonasjonalprodukt på ett år. 60 prosent av BNP er vanligvis den terskelen Det internasjonale pengefondet (IMF) setter der statlig gjeld begynner å bli utfordrende å betjene, med forbehold om ulike landspesifikke forhold knyttet til finansielt handlingsrom. Over 80 land har nå gått inn i krisefinansieringsprogrammer med IMF. Det er forventet tøffe krav om kutt i offentlige utgifter når nedbetalingen av denne gjelda starter.

72 utviklingsland med gjeldsutfordringer

Allerede før pandemien var 34 lavinntektsland enten i gjeldskrise, eller høy risiko for krise, ifølge Det internasjonale pengefondet. IMF gjør kun slike gjeldsbærekraftsanalyser for lavinntektsland, så dersom mellominntektsland regnes med er dette tallet i realiteten høyere. Ifølge FNs utviklingsprogram (UNDP) er nå 72 av 120 lav- og mellominntektsland sårbare, eller svært sårbare, for gjeldsutfordringer. Tsjad er et av landene som allerede har kastet kortene på betjening av statsgjelda.

For å adressere utviklingslands utfordringer med gjeldsbetjeningen i kjølvannet av pandemien satte G20 inn to viktige tiltak: Debt Service Suspension Initiative (DSSI) og Common Framework for Debt Treatments Beyond the DSSI (CF). DSSI er en likviditetsløsning som skal gi utviklingslandene pusterom i krisens akutte fase gjennom utsetting av gjeldsbetjening. DSSI løser imidlertid ingen grunnleggende utfordringer, gjeldsbetjeningen skyves bare inn i fremtiden.

Det er nå knyttet mange forventninger til hvorvidt G20s nye rammeverk for behandling av statlige gjeldskriser kommer til å levere en restrukturering av statlig gjeld som er dyp nok til at reell gjeldsbærekraft kan gjenopprettes. Tsjad blir den første prøven på om Common Framework er det rette verktøyet for jobben. Rammeverket har vært gjenstand for mye kritikk. Kritikken går ut på at CF blant annet disinsentiverer reell slette av gjeld. Målet er primært å endre nedbetalingsprofilen, det vil si å forlenge nedbetalingstid, reforhandle rentebetingelser eller liknende.

Dette innebærer ingen reell slette av gjeld, slik blant annet Tsjad er avhengig av dersom reforhandlingen skal føre til en langsiktig og god gjeldsbærekraft. Langsiktig gjeldsbærekraft innebærer at gjeldsnivåene kommer ned på et nivå der land har mulighet for å finansiere velferdsgoder og sikre oppfyllelse av grunnleggende menneskerettigheter også i nedbetalingsfasen. En overfladisk reprofilering av gjeld innebærer det som ofte refereres til som too little too late (for lite, for sent, red. anm.) i gjeldspolitikken: Gjeldssletten som eventuelt til slutt kommer er som regel for liten og kommer for sent.

«For lite, for sent»

«Too little too late» låser land i en gjeldskrise som trekker ut i tid. Dette innebærer blant annet at land så vidt klarer å holde hode over vann i tiden etter en restrukturering før neste hump i veien velter lasset og det blir nødvendig med en ny runde med restruktureringer. Et eksempel på dette er at Tsjad fikk restrukturert en god porsjon av sin statlige gjeld til private investorer så sent som i både 2015 og 2018. I 2021 er det altså tid for tredje runde med restrukturering på kort tid.

Argentina er et annet eksempel på denne dynamikken. Siden misligholdet av den statlige gjelden i 1980 har landet vært ute av stand til å møte betalingsforpliktelser fem ganger. Serien av mislighold stammer alle fra den opprinnelige gjeldskrisen på 80-tallet. Argentina har i 40 år vært fanget i en syklus av mislighold som stammer fra for lite gjeldsslette, for sent. Mislighold av statlig gjeld fem ganger på rad gir Argentina den lite ærefulle tittelen som verdensmester i statlig konkurs.

Det er god grunn til å tro at dagens Common Framework-prosess vil gjenta suksessen med for lite gjeldsslette for sent i møte med Tsjads og andre lands gjeldskrise i tiden som kommer. Parisklubben, en klubb av rike kreditorland, annonserte nylig at de var kommet fram til en avtale med Tsjad. Den avtalen innebærer at landet vil motta en eller annen form for gjeldslette dersom det klarer å skaffe tilveie tilsvarende betingelser fra private investorer og andre bilaterale långivere. Hva slags restruktureringsbetingelser denne avtalen innebærer er imidlertid helt i det blå. Parisklubben, ledet av Tsjads kreditorkomité bestående av Kina, Frankrike, India og Saudi Arabia, unnlater nemlig å offentliggjøre noen av overenskomstens detaljer. Man er dermed nødt for å ta Parisklubben på ordet om at avtalen kan gjenopprette Tsjads gjeldsbærekraft.

Manglende åpenhet og demokratisk innflytelse

Denne mangelen på åpenhet går inn i kjernen av en av de største problemene med dagens ikke-system for å finne løsninger på statlige gjeldskriser: Interessekonflikter og mangel på demokratisk kontroll. Verden mangler en upartisk, uavhengig multilateral enhet som har mandat og kapasitet til å være vertskap for den typen krevende og komplekse forhandlinger som reforhandling av statlig gjeld er. Når land havner i statlige gjeldskriser har de gjerne en bred variasjon av kreditorer. Det kan være bilaterale långivere, det vil si andre land, det kan være multilaterale institusjoner som Pengefondet, Verdensbanken eller andre regionale utviklingsbanker, eller det kan dreie seg om ulike former for private långivere. Alle disse kreditorene må samles rundt samme forhandlingsbord om man skal få til en omfattende og balansert avtale. Dette felles forhandlingsbordet eksisterer ikke i dag.

Det som eksisterer i dagens system er en rekke ulike kreditorgrupper som konkurrerer med hverandre om å skvise mest mulig ut av sitronen. Land må forhandle med sine bilaterale, multilaterale og private kreditorer hver for seg i en ad hoc-prosess som preges av stor maktulikhet og koordineringsutfordringer. G20s nye rammeverk forsøker å kompensere for noen av disse utfordringene ved å kreve at debitorland må søke samme betingelser fra andre kreditorgrupper som fra G20-landene, og sikre en overenskomst med disse, for at avtalen skal tre i kraft. Det er imidlertid ingen klausuler i rammeverket som pålegger bidrag fra private eller multilaterale långivere. Rammeverket pålegger derfor land i krise, som Tsjad, å gå med lua i hånda fra kreditorgruppe til kreditorgruppe og be pent om en reforhandling av lånebetingelsene, ofte med varierende hell.

Skuffende norsk innsats

Det verden har behov for i møte med disse koordineringsutfordringene er en ny institusjon, helst innenfor FN-systemet, med tilstrekkelig kapasitet og uavhengighet til å lede disse reforhandlingene. Det er et problem at dagens system baserer seg på en prosess der kreditor, som selv har økonomiske interesser i utfallet av saken, får sette premissene for rammene av reforhandlingen. Det er ikke mulig å få til en prosess som sikrer tilstrekkelig rettferdig fordeling av byrder og goder med mindre rammeverket er fremforhandlet i en demokratisk, upartisk og inkluderende prosess. Rike kreditorland motsetter seg dette vel vitende om at de er mest tjent med dagens system, som i større grad beskytter deres interesser framfor å sikre ryddige, rettferdige og regelbundne prosesser. Selv private långivere erkjenner imidlertid at dagens system er ineffektivt og tar til orde for at et passende forum for kreditorkoordinering raskt må komme på plass.

Det har vært skuffende å se at Norge har stilt seg bak kreditorlandenes felles linje gjennom sin rolle i Parisklubben. Norge har valgt å sitte stille i båten, sannsynligvis, i håp om å ikke pådra seg irritasjon fra andre kreditorland. I forrige runde med reforhandling av statlige gjeldskriser i utviklingsland, på starten av 2000-tallet, hadde Norge en progressiv og brobyggende rolle. Å imøtekomme utviklingslandenes behov og interesser falt ikke i god jord hos andre kreditorland. At Norge valgte å innrømme skyld i sine bidrag til statlige gjeldskriser i utviklingsland, og valg om unilateral slette av illegitim gjeld, skapte press på andre kreditorland om å gi innrømmelser i forhandlingene. Norge har i denne omgangen forsøkt å unngå å komme imellom og har heller trukket seg langt bak i bakgrunnen.

Forrige gang Norge var en tydelig figur i forsøkene på å løse de statlige gjeldskrisene i utviklingsland, ble disse forhandlingene ledet av SV i regjering med Arbeiderpartiet og Senterpartiet. Er det mulig at man vil kunne se en renessanse av dette engasjementet etter høstens stortingsvalg? Det er lov å håpe. Global fattigdomsbekjempelse, oppfyllelse av bærekraftsmålene og det grønne skiftet avhenger av det. Tsjad vil også kunne ha et mer realistisk håp om en varig løsning av dagens gjeldskrise, dersom Norge bidrar til nødvendige strukturelle endringer i den internasjonale gjeldsarkitekturen.