Valg 2021: Skjær av KrF-gult over Solbergs utviklingspolitikk

Utviklingspolitikken under Solbergs to perioder har hatt et bistandsvennlig, gult KrF-skjær, snarere enn et preg av mørkeblå nedskjæringer og sterk vektlegging av norske egeninteresser. Slik har det vært selv om det er først de siste to og et halvt årene at Kristelig Folkeparti har hatt en formell plass ved Kongens bord. Allerede i sin første periode var Solberg nemlig tydelig på sitt ønske om at KrF etter hvert skulle med i regjering, og at utviklingspolitikken var et område der KrF skulle ha innflytelse. Og det fikk de.

Statsministeren har selv hatt en tydelig interesse for å profilere Norges innsats i internasjonal fattigdomsbekjempelse. Det er sjelden en norsk statsminister har reist så mye i Afrika, hatt så mange møter med ledere av fattige småstater og vanket så mye i ulike FN-korridorer som Solberg. Høyres statsminister har selv - ved en rekke anledninger - frontet den nye bærebjelken i norsk utviklingspolitikk; arbeidet for FNs bærekraftsmål. I tillegg har hun profilert utdanning som Høyres og Norges egen prioriterte nysatsing og jobbet for å sikre Norges plass i FNs sikkerhetsråd.

Før bærekraftsmålene ble vedtatt i september 2015 hadde både daværende utenriksminister Børge Brende og helseminister Bent Høie kritisert forslaget om 17 mål og over hundre delmål som urealistisk og for omfattende. Men FN-målene ble likevel vedtatt.

Siden 2016 har Solberg på oppdrag fra FNs generalsekretær ledet en pådrivergruppe av kjendiser, politikere, næringslivstopper og kongelige for å skape engasjement og oppslutning om FNs 17 bærekraftsmål. Det er i den anledningen hun er avbildet i mange sammenhenger med gavefotballer dandert med logoene til bærekraftsmålene.

Det hører med til historien at Riksrevisjonen i fjor kritiserte regjeringen for mangelfull oppfølging av bærekraftsmålene i Norge.

I åtte-årsperioden har Solberg hatt to svært forskjellige utenriksministere og to ganske ulike menn i utviklingsministerstolen. Statsministeren var nok også den som klarest frontet at utdanningsbistand skulle på toppen av prioriteringslisten, sammen med helsebistand som både den tidligere Bondevik- og Stoltenberg-regjeringene hadde satt i fokus.

Samtidig måtte Solberg bidra til å hanke inn stemmer slik at Norge fikk plass i FNs sikkerhetsråd. Da var afrikanske land og de små øystatene viktige. Statsministeren stilte på toppmøtene til Den afrikanske unionen. Norge var vertskap for konferanser om bærekraftig hav der små øystater fikk plass, og Hav for utvikling ble en Høyre-lansert del av bistandsporteføljen.

Skog som forsvant

Skogsatsingen, som var et hjertebarn under Stoltenberg/Solheim-tiden, har vedvart, denne gang med Venstre som pådriver, men uten den store entusiasmen. Med tre milliarder kroner årlig skulle land oppmuntres til å bevare verdens lunger, regnskogene. Arbeidet ble etterhvert betydelig tyngre av at Brasil, som i en periode var den største mottaker av norsk bistand, fikk seg en miljøvern-skeptiker som president og at bistanden til regnskoglandet DR Kongo måtte settes på vent i perioder etter et par korrupsjonsskandaler. Det kan heller ikke legges skjul på at en norsk klima- og miljøminister må ha blikket i flere retninger samtidig, og ikke bare sørover. Når folk på Vestlandet protesterer mot vindkraft på land, blir forvaltningen av Det grønne klimafondet og Amazonasfondet mindre politisk presserende. Da er det godt å ha en statsforvaltning som holder det internasjonale arbeidet i gang, men det er et tungt, langsiktig arbeid og de største regnskogene er fortsatt ikke spesielt godt vernet.

Flere ved Kongens bord

I den første Solberg-regjeringen fra 2013 - 2018, da Høyre regjerte sammen med Fremskrittspartiet, var landet uten en utviklingsminister. Utenriksminister Børge Brende hadde ansvar for både utenriks- og utviklingspolitikken ut fra et argument om at de to politikkområdene henger tett sammen. Bistand ble primært betraktet som et utenrikspolitisk redskap, der norske egeninteresser også måtte ha betydelig vekt i utviklingspolitikken.

Med bakgrunn som miljøvernminister, generalsekretær i Røde Kors og arbeidet i World Economic Forum hadde Brende stor tro på egen fagkunnskap, uten å lytte veldig intenst til egne fagfolk. I de norske bistandsorganisasjonene var det i denne perioden en oppfatning om at utviklingspolitikken ble lidende i fraværet av en egen minister dedikert for feltet. De etterlyste mer langsiktig tenkning, og at prosjekter ikke nødvendigvis skulle følge i fotsporene etter utenriksministerens reiser.

Da Venstre kom inn i regjeringen, og Kristelig Folkeparti først sto utenfor som støtteparti, ble bistands-Norges ønske om å få tilbake utviklingsminister-stillingen oppfylt. Først ute var Nikolai Astrup (H). Senere ble det Dag-Inge Ulstein, da KrF valgte å tre inn i regjeringen etter intern splittelse. Ingen av disse hadde erfaring fra utviklingspolitikk eller bistand. Ulstein hadde likevel med seg i dokumentmappen en grundig utviklingspolitisk utredning om morgendagens utviklingspolitikk gjort av et KrF-utvalg.

Ine Eriksen Søreide gikk tilbake til et kjent felt da hun ble utenriksminister i 2018, etter en periode som forsvarsminister. Hun hadde tidligere sittet mange år i utenriks- og forsvarskomiteen på Stortinget. Utenriksministeren har fortsatt ansvar for rundt halvparten av bistandsbudsjettet, med humanitær bistand, fred og forsoning som viktige felt. Humanitær bistand ligger nå på 5,5 milliarder kroner. Den sterke prioriteringen av nødhjelp under Solberg-regjeringen har bidratt til at Syria er det landet som har mottatt mest norsk bistand de siste fem årene.

Søreides periode som utenriksminister avsluttes med en åpenbar militær, politisk og bistandsmessig fiasko; Talibans maktovertakelse i Afghanistan innebærer usikkerhet om landets politiske kurs, fred og stabilitet og sivilbefolkningens rettigheter under et ytterliggående religiøst styre. Landet har i gjennomsnitt mottatt over 700 millioner kroner i året i bistand, til blant annet likestilling, utdanning, politiopplæring og nødhjelp. Hva nå med jenters utdanning og andre resultater norsk og internasjonal bistand tross alt bidro til?

Profilering av utdanning

Snart etter at Solberg inntok statsministerkontoret var det klart at Høyre ønsket at Norges skulle fronte utdanningsbistand internasjonalt - selv om det var en sektor der Storbritannia allerede var i front. I UD fikk et team i oppdrag å finne pilotland for utdanningsbistand. Den opprinnelige listen ble gjort om på etter at utenriksminister Brende gjorde besøk i land han selv mente var mer egnet. Det viste seg vanskelig å finne et land der det var lett for Norge å gå i spissen for utdanning. Til slutt var det Malawi som havnet som et viktig satsingsland for utdanningsbistanden, med FN og ikke-statlige organisasjoner som hovedkanal.

Allerede i 2015 tok Solberg & co initiativ til og betalte hoveddelen av regningen for en ny internasjonal utdanningskommisjon. Statsminister Erna Solberg og Norge var vertskap for en topptung internasjonal konferanse med global utdanning som tema. Solberg var intiativtaker til kommisjonen, sammen med tre presidenter: Indonesias Joko Widodo, Malawis Peter Mutharika og Chiles Michelle Bachelet. Målet med kommisjonen var å få utdanning høyere på den internasjonale agendaen og å komme med forslag til hvordan man kunne mobilisere mer penger til utdanning for barn og unge i fattige land.

Regningen ble på over 100 millioner kroner. Pengene er blant annet brukt på å lage en rapport: om behovet for økt finansiering av utdanning, men mange fagfolk var kritiske til pengebruk og nytte. Det ble også brukt store summer på flyreiser og hotellovernattinger, samt kjendisprofilering og millionlønninger til lederne av kommisjonens sekretariat.

En konsekvens av rapporten er at det har dukket opp enda flere aktører på utdanningsfeltet, et område der det allerede var mange aktører fra før: Blant de nye aktørene er The Education Commission, Education Cannot Wait, The Education Outcomes Fund, The Inclusive Education Initiative. I tillegg kommer «gamle travere» som Unicef, Unesco og flere av andre FN-organisasjoner. For Norge ble kanskje den viktigste aktøren, Global Partnership for Education (GPE), en internasjonal organisasjon (og fond) med rundt 100 ansatte og hovedsete i Washington. I tillegg kom de forskjellige utviklingsbankene.

Konsentrasjon

Utenriksminister Børge Brende ønsket at bistanden skulles samles om færre land og med færre avtaler. Konsentrasjon ble slagordet - med et mål om større effektivitet og bedre resultater på bakken.

Antall partnere og avtaler er skåret kraftig ned, de store organisasjonene har fått mer langsiktige og omfattende avtaler, mens en stadig økende del av norsk bistand (nå rundt 60 prosent) kanaliseres gjennom multilaterale kanaler. Mange bistandsbyråkrater og ambassadeansatte applauderer i hovedsak denne delen av konsentrasjonsarbeidet.

Målet om å kutt kraftig i antallet land har vært mindre vellykket. I begynnelsen snakket Høyre-politikere om å få antall land ned til rundt 40. På det tidspunktet var det 112 land som mottok en eller annen form for norsk bistand. Med Brende ble det innført tolv «fokusland» - seks land for langsiktig bistand og seks sårbare stater. Senere, i 2018, ble et nytt konsept lansert, «partnerland». Da var det snakk om 16 land. Senere ble dette utvidet til 24 partnerland, som inngår i en liste på totalt 85 samarbeidsland.

Norsk bistand skal kanaliseres til disse landene, med unntak av sivilsamfunnsbistand, Norfunds lån og investeringer, og humanitær bistand. Det betyr at det i 2020 - tross konsentrasjonssatsingen - fortsatt var 103 land som mottok norsk bistand gjennom 1794 avtaler.

Mer til globale kanaler

Allerede før Solberg tok makten var trenden klar, men den fikk ny fart under Høyres ledelse: Færre bistandsmidler gikk til bilaterale avtaler, og mer penger (nå nærmere 60 prosent av bistandsbudsjettet) gikk gjennom globale kanaler. Argumentet er at globale kanaler - fonds, utviklingsbanker eller FN-organ - kan ha spisskompetanse og få mer slagkraft ved å samle flere givere. Mer sjeldent uttalt er ønsket om å spare penger gjennom mindre saksbehandling i Norge. Denne trenden er tydelig spesielt innen utdanning og klima og miljø. Det ingen snakker for høyt om er de høye transaksjonskostnadene; at pengene går bort til administrasjon knyttet til alle de mange ledd på vei fra statskassen i Norge til prosjektene på bakken, og at det er lite sporing av resultater.

Alle er for evalueringer og dokumentasjon, men tidvis er entusiasmen borte når konklusjonene går imot egne prioriteringer. Det skapte for eksempel irritasjon i politisk ledelse da en Norad-evaluering av utdanningsbistand kom med krass kritikk av Unicef kort tid etter at utenriksministeren hadde undertegnet en ny avtale med FN-organisasjonen.

Reform av forvaltningen

De to utviklingsministrene, Høyres Astrup og KrFs Ulstein, hadde diametralt motsatt syn på hvordan forvaltningen av norsk bistand burde organiseres. Astrup hadde bare sittet i noen uker før han røsket til med mål om at alt skulle bli mer effektivt. Et omfattende utredningsarbeid ble påbegynt med to hovedmodeller - at Norad skulle ribbes for ansvar og det meste flyttes inn i UD, eller at Norad skulle styrkes ved at det meste av program- og prosjektoppfølgingen skulle skje i fagetaten mens politikken skulle utformes i UD. Prosessen og debatten om bistandsbyråkratiets nye form og innhold varte i to år, og lammet i perioder Norad-byråkratiets arbeid. Flere måneder etter at KrF var blitt med i regjeringen landet regjeringen på modellen med en styrket Norad.

Det var nok også til stor overraskelse at en borgerlig/sentrumsregjering ansatte en tidligere SV-statsråd, Bård Vegar Solhjell, som ny Norad-direktør. Det at Norad har gått fra å forvalte tre-fire milliarder kroner til 19 milliarder kroner i året er den største endringer i bistandsforvaltningen på lenge. Nye roller er etablert i Utenriksdepartementet, med en egen avdeling som jobber med bærekraftsmålene. Den skal «utvikle en fremtidsrettet utviklingspolitikk innen de store tematiske satsningene».

Sivilt samfunn

Mens Brende viste lite interesse for bistand gjennom sivilt samfunn, er det snarere bærebjelken i bistanden KrF ivrer mest for. Viktigheten av de norske ikke-statlige organisasjonene som partnere i både humanitær og langsiktig bistand gjentas i alle taler. Organisasjonene på sin side har måttet sørge for at de har utdanningsprogrammer i sine porteføljer fordi Solberg-regjeringens storsatsing på utdanning har øremerket mye av sivilsamfunnspengene til dette feltet.

Nærmere en fjerdedel (23 prosent) av norsk offisiell bistand i 2020 gikk til partnere i sivilt samfunn. Det faktiske beløpet til sivilsamfunnsorganisasjoner har økt med tre milliarder siden 2011 - til ni milliarder.

Pandemi-rammet

Det siste halvannet året med korona-pandemien har gjort at utviklingspolitikken og en del av bistandsmidlene har måttet omdisponeres for å bistå utviklingsland å takle både pandemien og de økonomiske konsekvensene av de globale nedstengningene.

En kartlegging gjort av Norads evalueringsavdeling viste blant annet at norske myndigheter i perioden januar til juni 2020 reallokerte i overkant av 700 millioner kroner til covid-19-relaterte aktiviteter over bistandsbudsjettet. Norge var sentral i det internasjonale vaksinearbeidet og bidro til å bygge opp FNs ’Covid-19 Response and Recovery fund‘. Norge har spilt en sentral rolle i ulike internasjonale initiativer som Cepi, Covax og Covid-19 Act Accelerator.

Ren energi

Alvoret i klimaendringene har gradvis presset seg fram de sist åtte årene, også innen bistanden. Lenge var klima noe skogsatsingen skulle ta seg av. Nå topper klimatilpasning og ren energi agendaen til flere partier. Det har gjort at Solberg-regjeringen har spisset Norfunds rolle. Utenriksminister Brende var tidlig opptatt av å styrke Norfunds investeringskapital. Påplusningen kom litt i skyggen av først Syria-krigen og flyktningkrisen, KrFs inntog i regjeringen og pandemien. Men Norfund er blitt en sentralaktør med egen satsing på ren energi og rolle som forvalter av det nye Klimafondet, som skal bidra til at utviklingsland heller velger ren energi framfor kullkraft.

Norads Olje for utvikling-program, som lenge høsten politiske lovord, virker nå utdatert og klar for en ny innretning.

1-prosenten

Under Solbergs regjeringstid har bistandsbudsjettet vokst nominelt fra 32,8 milliarder kroner i 2013 til 39,5 milliarder kroner i 2020. Veksten skyldes nok i hovedsak at både Venstre og KrF etter hvert kom inn i regjeringen. Men også at et stortingsflertall, etter forslag fra Arbeiderpartiet, i 2017 slo fast at bistand fortsatt skulle utgjøre én prosent av brutto nasjonalinntekt. Den formuleringen står ikke i partiprogrammene til Høyre eller Fremskrittspartiet. Selv om Frp har ønsket store bistandskutt, har de ikke prioritert den kampen.

Gjennom hele Solberg-perioden har det ikke vært noen grunnleggende strid om utviklingspolitikken i Stortinget.

Det har også vært stor enighet i Stortinget om innretningen på norsk bistand, om enn med noe ulik vektlegging. Fattigdomsbekjempelse er det overordnede mål, og frontet spesielt av KrF. Det har ikke vært strid om Solberg-regjeringens hovedprioriteringer, som etter hvert utkrystalliserte seg: Klima, miljø og hav, utdanning, helse, næringsutvikling, landbruk og fornybar energi, og humanitær innsats. En stadig økende pengepott har gjort at de vanskelig kuttene er unngått og alle temaer og land har kunnet få noe.

Statsråder liker å profilere seg på «nye» satsinger. For Ulstein har uttrykket fra bærekraftsmålene om at «ingen skal etterlates» - Leave no one behind - blitt hans fremste slagord. Statsrådens ordbruk kan gjenfinnes i strategidokumenter og har i praksis ført til en forsiktig styrking av bistandsarbeidet for sårbare grupper, hovedsakelig mennesker med funksjonsnedsettelse. Like før valgkampen kom i gang fikk regjeringen også lansert en ny strategi mot «moderne slaveri».

Denne strategien er bare en av veldig mange strategidokumenter og handlingsplaner som har kommet fra kontorene på Victoria terrasse: Innsats i Sahelregionen; ytringsfrihet i utenriks- og utviklingspolitikken; klima, sult og sårbarhet; India; digital transformasjon og utviklingspolitikken; mat, mennesker og miljø - bare for å nevne noen fra de senere årene. Det er bare å fastslå: På dette området er det ingen forskjell på borgerlige og rødgrønne regjeringer: Rapportproduksjon er noe de er gode på.