Vår utenriksminister uttrykker «bekymring», «dyp bekymring» og «tar avstand fra» det ene og det andre. Det skjer i pressen, i svar på spørsmål i Stortinget, i taler, i pressemeldinger - og stadig oftere på twitter.

- Det er en helt annen etterspørsel fra politisk ledelse om å komme med uttalelser i dag enn for ti og tjue år siden, sier en erfaren embetsmann i UD.

Globalisering, økende åpenhet og debatt, voksende kommunikasjonsstaber, politikeres profileringsiver og framveksten av sosiale medier framheves som noen av forklaringene på fenomenet.

Veldig ofte handler uttalelsene om land som ligger langt unna Norge. Men hvilken betydning har det så at lille Norge mener noe om Russlands sabelrasling i Ukraina, voldseskaleringen i Marib, sex-overgrep i Tigray-krigen, politisk uro i Niger eller kuppet i Myanmar? Vi har spurt fire utenrikspolitiske forskere.

Cecilie Hellestveit

Konflikt og folkerettsforsker ved Folkerettsinstituttet.

1. Hva er verdien av et lands utenrikspolitiske uttalelser?

Offisielle utenrikspolitiske uttalelser kan ha to funksjoner: politisk og folkerettslig. Politiske uttalelser uttrykker støtte eller fordømmelse. Enkelte uttalelser har en folkerettslig funksjon. De kan støtte eller fordømme, men uttrykker samtidig Norges holdning til hva som er gjeldende sedvanerett eller traktat-tolkning. I folkeretten er det gjerne statene som står for regelutvikling og regeltolkning, og slike uttalelser er en viktig kilde.

Både norske uttalelser om Russlands atferd på Krim og om israelske bosetninger har denne doble funksjonen, altså både politisk og normativt. Her er formålet like mye å bekrefte en regel (og konstatere at den er brutt), som å fordømme handlingene. Selv om landet ikke endrer handlingsmønster, kan altså uttalelsene ha betydelig verdi. En tredje type uttalelser advarer eller varsler om tiltak, som retorsjoner eller mottiltak. Da er vi i over i en ny divisjon.

2. Hvilken påvirkningskraft har egentlig et lite land som Norge i denne sammenheng?

Det varierer med hva vi søker å oppnå. Uttalelser kan ha mange formål - for eksempel å ta avstand fra en gitt politikk, å søke å endre en politikk eller åvise støtte til en alliert. Det er sjelden at umiddelbar endring i en annen stats handlingsmønster er formålet på kort sikt. Igjen er situasjonen litt annerledes når det er tale om det normative. I politikken er det kjøttvekta som rår, mens i folkeretten er i prinsippet alle statene like.

For Norge har det en egenverdi å påvirke reglene slik at de gagner Norge, i tillegg til å søke å endre politikken til et land. For eksempel er det et poeng å påpeke at det er ulovlig for en stor nasjon å ta seg til rette militært i naboland - og å få gehør hos de fleste stater for dette. Det har verdi for Norge, selv om Russland ikke trekker seg ut av Krim eller om Israel fortsetter å bygge bosetninger på okkupert territorium, på tross av våre protester.

3. Har ordvalget en betydning, enten vi uttrykker «bekymring», «dyp bekymring» eller «fordømmer» det ene eller det andre?

For politiske uttalelser vil ordvalget temperere uttalelsen, og plassere dem på alvorlighetsstigen. Her gjelder det å treffe godt. Er vi over på uttalelsenes normative verdi, hviler alt på ordvalget. «The devil is in the details.» Her kan selv små «språklige justeringer» gi store meningsforskjeller. Norge kan senere konfronteres med hva vi har uttrykt.

4. Vil Norges politiske uttalelser
det siste året føre til at andre land endrer eller har endret politikk
eller handlemåte?

Land endrer normalt politikk eller handlemåte etter en kost-nytte-betraktning. Når ulempene eller de økonomiske og politiske omkostningene blir for høye i forhold til hvor sterke interesser som er involvert, kan endring være et mindre smertefullt alternativ.

Norge bruker sjelden kraftige virkemidler i «solo-nummer». Vi er normalt del av større koalisjoner av likesinnede stater som fordømmer. Men selv om vi ikke har «vellykkede redningsaksjoner via fordømmelser» å vise til, vil jeg likevel minne om den oppdragende effekten av politiske fordømmelser.

Man kan tenke følgende: Myanmar slutter ikke å drepe demonstranter selv om verdens stater fordømmer. Dermed er fordømmelser fånyttes og følgelig overflødig. Men se da for deg situasjonen dersom stater ikke drev med denne form for fordømmelser, altså hvor «Myanmar kan drepe demonstranter som de lyster fordi ingen bryr seg med hva de gjør eller hvordan». Det er faktisk to helt forskjellige verdener.

Iver B. Neumann

Professor, forfatter av bøker om diplomati og direktør ved Fridtjof Nansens institutt.

1. Hva er verdien
av et lands utenrikspolitiske uttalelser?

Staters suverenitet avhenger av at andre stater anerkjenner dem. Dermed har stater en sterk egeninteresse av at prinsippet om suverenitet respekteres. Det er vanskelig å tenke seg en internasjonal orden som er bedre for en liten, demokratisk og åpen stat som Norge. Norge har dermed også en egeninteresse av at den bestående orden opprettholdes. Uttalelser som støtter de normene som opprettholder ordenen, er altså generelt sett i vår egeninteresse. En slik generell interesse må selvfølgelig veies mot de spesifikke elementene for å holde tett fra sak til sak.

2. Hvilken påvirkningskraft har
egentlig et lite land som Norge
i denne sammenheng?

Generelt stor: Normer som ikke blir gjentatt og opprettholdt, blir svekket. Spesifikt liten om uttalelsene ikke kan backes opp av mer håndfaste utenrikspolitiske virkemidler, som for eksempel på holde tilbake bistand eller tre ut av samarbeidsavtaler.

3. Har ordvalget en betydning,
enten vi uttrykker «bekymring», «dyp bekymring» eller «fordømmer» det ene eller det andre?

Ja, stor betydning. Dette er graderinger som alle diplomater kan, og kan dekode. ’Dyp bekymring‘ er diplomatisnakk for fordømmelse, og fordømmelse er sterk avstandtagen.

4. Vil Norges politiske uttalelser
det siste året føre til at andre land endrer eller har endret politikk
eller handlemåte?

Ikke på kort sikt, men såkalt «shaming» er viktig, særlig for stater som vil oppnå noe. Protestene før OL i Beijing førte for eksempel i en viss grad frem.

Benedicte Bull

Latin-Amerika-kjenner og professor ved Senter for utvikling og miljø, Universitetet i Oslo.

1. Hva er verdien av et lands utenrikspolitiske uttalelser?

Jeg tror sjelden de påvirker en situasjon direkte, men de signaliserer hvor vi står i en utenrikspolitisk situasjon. De kan være like mye et signal til potensielle alliansepartnere i det «internasjonale samfunnet» om hvilken side vi er på som et direkte signal til aktørene i situasjonen. Det kan også være et tydelig signal om støtte til for eksempel opposisjonsgrupper, om man utrykker bekymring for en situasjon i et land. Uttalelsene er også med på over tid å skape en utenrikspolitisk identitet. Norge uttaler seg for eksempel ofte kritisk om brudd på menneskerettigheter og demokratiske verdier. Det gir Norge en utenrikspolitisk profil, og bidrar til at vi blir plassert i et landskap av andre aktører.

2. Hvilken påvirkningskraft har egentlig et lite land som Norge i denne sammenheng?

Norges signaler har i de fleste tilfeller en veldig begrenset direkte verdi, utover at de virker som et signal på hvor vi står. Men de kan også ha direkte betydning i saker der Norge er involvert fra før. For eksempel har det betydning hva Norge sier overfor Colombia og Venezuela fordi vi har et engasjement der, og har en relasjon til myndighetene som heller ikke landenes myndigheter vil sette på spill.

La meg ta et eksempel: 7. januar i fjor tok Norge sterk avstand fra hvordan nasjonalforsamlingen I Venezuela valgte sine ledere. En slik uttalelse tenker jeg også bidrar til at norsk UD skaffer seg et handlingsrom overfor de delene av opposisjonen i Norge, som hele tiden har kritisert Norges forsøk på å tilrettelegge for dialog.

3. Har ordvalget en betydning, enten vi uttrykker «bekymring», «dyp bekymring» eller «fordømmer» det ene eller det andre?

Jeg vil tro at bekymring og fordømming har noe ulik klang. Fordømmelser bruker man vel sjelden i forhold til alliansepartnere. Men om det er bekymring eller dyp bekymring kan jeg ikke forestille meg er av særlig betydning for mottakeren.

4. Vil Norges politiske uttalelser det siste året føre til at andre land endrer eller har endret politikk eller handlemåte?

Det er vanskelig å se at Norges uttalelser alene har gjort det. Den uttalelsen som har vakt mest oppsikt i Latin-Amerika i år tror jeg var den som kom 13. januar i år hvor Norge kritiserer Trump-regjeringens beslutning om å plassere Cuba på en sanksjonsliste over «terrorstater» , etter at representanter for colombiansk gerilja ble værende der etter at forhandlingene som Norge bidro til var ferdige. Denne uttalelsen medførte selvsagt ingen endringer i USA, men styrket Norges omdømme som en prinsippfast aktør. På mange måter skulle det bare mangle at de kritiserte dette. Noe annet ville jo virkelig vært å kaste en tidligere dialogpartner under bussen, men sånt skjer jo også ofte i internasjonal politikk.

Morten Bøås

Seniorforsker med Afrika som spesialfelt, Norsk utenrikspolitisk institutt - NUPI.

1. Hva er verdien av et lands utenrikspolitiske uttalelser?

Et lands utenrikspolitiske uttalelser er en integrert del av utenrikspolitikken hvor man gir utrykk både for tilhørighet og for hvem man er og hva man ønsker å bli oppfattet som. De har derfor en verdi i seg selv og inngår i virkemidlene for å bekrefte alliansetilhørighet Samtidig plasserer det landet innenfor en verdiramme hvor man kan påberope seg et verdifellesskap med andre stater.

Å uttrykke ’bekymring‘ eller ’dyp bekymring‘ er ofte en relativt kostnadsfri måte å vise utenrikspolitisk handlekraft på. I hvert fall er kostnadene beskjedne så lenge kritikken ikke rettes mot en sterk stat man har eller ønsker å ha stort økonomisk samkvem med, eller en stat man ikke bør provosere. Kina er det åpenbare eksempelet på det motsatte - at kostnadene ved kritikk også kan bli store.

Dessuten har det også en effekt på den hjemlige arenaen. Det kan fort ta luven av mulig kritikk i eget land om at regjeringen eller UDs ledelse er for passiv overfor for eksempel menneskerettighetsbrudd.

2. Hvilken påvirkningskraft har egentlig et lite land som Norge i denne sammenheng?

Norges utenrikspolitiske ledelse tror neppe at norsk bekymring eller fordømmelse i seg selv fører til atferdsendring. Det er snarere noe vi gjør rett og slett fordi dette er noe land med det verdisettet vi har forventes å gjøre. Handlingen er derfor også en integrert del i fortellingen om oss selv. Det er samtidig en fortelling som vi ønsker å dele med andre og som gjør at vi føler oss som en del av et spesifikt liberalt internasjonalt fellesskap.

3. Vil Norges politiske uttalelser det siste året føre til at andre land endrer eller har endret politikk eller handlemåte?

Neppe. Slike uttalelser vil først ha effekt hvis staten det rettes mot har noe klart å tape på slike uttalelser fra Norges side. Det kan for eksempel være økonomisk eller landet risikerer å tape politisk støtte eller omdømme hos andre aktører. Hvis ikke noe av dette er tilfelle, er det derimot svært usikkert om dette har noen effekt utover det symbolske. Følges ’bekymring‘ eller ’fordømmelse‘ derimot opp av sanksjoner kan det se litt annerledes ut. Samtidig vet vi fra forskning på sanksjoner at det generelt sett er lite effektivt for å tvinge gjennom endret adferd.