Rapport: Norges globale koronainnsats svekket av hemmelighold

Siden koronaviruset begynte å spre seg i desember 2019, har det pågått et heseblesende løp mot vaksinemålet. Det tok litt over 300 dager fra viruset ble kartlagt, til en vaksine mot covid-19 var klar til bruk. Utviklingen gikk i rekordfart.

Noe ble imidlertid borte på veien, nemlig åpenheten.

Det ifølge en rapport fra Chr. Michelsens Institutt (CMI), som sier konsekvensene av hemmeligholdet kan være store. Særlig for lav- og mellominntektsland.

- Det har vært stilt krav om åpenhet fra begynnelsen av pandemien, men de har ikke blitt møtt. Det globale vaksinesamarbeidet har vært preget av hemmelighold i alle ledd, sier Karen Hussman, hovedforfatter av rapporten og internasjonal åpenhetsekspert med bakgrunn fra Transparency International.

Hun mener det internasjonale vaksinesamarbeidet har vært en lukket prosess, der svært lite informasjon har kommet ut, fra de første utviklingsprosjektene startet og fram til i dag. Rapporten hennes fremholder at mangelen på åpenhet har bidratt til større ulikhet i den globale vaksinetilgangen, der høyinntektsland har kommet langt bedre ut. Hver dag administreres det seks ganger flere påfyllingsdoser av vaksinen verden over enn førstegangsdoser i lavinntektsland, ifølge Verdens helseorganisasjon WHO.

- Myndighetene har ikke gjort nok for å forplikte legemiddelselskapene til åpenhet om kontraktene. Dette hemmeligholdet kan ikke lenger rettferdiggjøres, ettersom det har effekt på den globale tilgangen, sier Hussmann.

Søkelys på norskstøttede initiativer

I begynnelsen av pandemien ga den norskstøttede, internasjonale vaksinekoalisjonen Cepi støtte til legemiddelselskaper for at de skulle utvikle vaksiner mot Covid-19. Cepi har publisert tall på hvor mye støtte som er gitt til hvert selskap, men lite om betingelsene - utenom at selskapet forplikter seg til å gi vaksinedoser til Covax.

Covax er innkjøpsmekanismen som skal gjøre vaksinene tilgjengelige for lav- og mellominntektsland (se faktaboks). Mekanismens sammensatte struktur ble nylig kritisert av forskere ved Universitetet i Oslo for å gi legemiddelselskapene for mye makt og hindre offentligheten innsyn. Hussmann etterlyser mer åpenhet om innholdet i finansieringsavtalene mellom Cepi og selskapene. Hun mener koalisjonens investorer - Norge er størst med 3,8 milliarder innen 2030 - kunne ha stilt tydeligere krav til legemiddelindustrien.

- Investorene kunne krevd deling av vaksineoppskrifter i utviklingsfasen, slik at teknologioverføringen kunne blitt fremskyndet og vært mindre selskapsstyrt. Det tror jeg kunne bidratt til større produksjon. Men ettersom vi har visst så lite om innholdet i avtalene, har det vært vanskelig å legge press på slike krav utenfra, sier Hussmann.

- Hemmelighold må begrunnes

Også Inger Berg Ørstavik, jusprofessor ved Institutt for privatrett ved Universitetet i Oslo, synes det er vanskelig å forstå hvorfor det er lite tilgjengelig informasjon om Cepis avtaler.

- Det kunne vært interessant å vite hvilke betingelser de har stilt for å gi legemiddelselskapene støtte. Det hadde vært mulig å stille tydeligere betingelser om kunnskapsdeling, og få garantier som kunne sikre tilstrekkelig produksjon, sier hun.

Ørstavik mener at om en avtale skal holdes hemmelig, må det begrunnes punkt for punkt. Det holder ikke å si av det meste er forretningshemmeligheter, sier professoren.

- I hvert fall ikke når det er snakk om offentlige midler. Det handler om mulighetene for ettersyn med pengebruken. Vi må kunne holde myndighetene ansvarlige for pengene som er brukt, og vite at de har sikret rimelige vilkår for støtten som er blitt gitt, sier hun.

Kan ikke publisere alt

Åpenhet er alltid et tema i avtaleforhandlingene med Cepis partnere, svarer nestleder i koalisjonen Frederik Kristensen. Han understreker at Cepi er opptatt av sluttresultatet, flest mulig vaksiner tilgjengelig for flest mulig, men at koalisjonen er forpliktet til å være åpne. Kristensen viser til dokumentet Cepi har offentliggjort for å gi oversikt over kravene om rettferdig tilgang i alle vaksineprogrammene koalisjonen investerer i. Dokumentet rommer oppsummeringer av avtalene med de forskjellige legemiddelselskapene.

- Fordi avtalene inneholder detaljert, konfidensiell og finansiell informasjon som tilhører våre samarbeidspartnere, har vi ikke ensidig rett til å offentliggjøre dem i sin helhet, skriver Kristensen i en e-post.

- Noen av våre vaksineutviklings-partnere er børsnoterte selskaper og plikter å offentliggjøre avtalene i henhold til nasjonale sikkerhetslovskrav, for eksempel US Securities and Exchange Commission. Slike offentliggjorte avtaler blir alltid redigert for å beskytte faglig og forretningsmessig konfidensiell informasjon, skriver han.

Nestlederen nevner også at Cepis styre og investorer mottar oversikt over tilgangskravene i alle Cepis kontrakter, også de i COVAX-porteføljen. I tillegg har investorer og styremedlemmer full tilgang til alle kontraktene på forespørsel, skriver Kristensen. Han viser også til koalisjonens framdriftsrapporter, som skal sikre at partnerne forplikter seg og har planer som er i samsvar med Cepis retningslinjer for rettferdig tilgang.

Sliter med å få oversikt

I CMIs rapport står det at mangelen på åpenhet i det globale vaksinesamarbeidet har ført til usikre tidsplaner, som igjen har vanskeliggjort distribusjonen av vaksinene. Den viser også til at den manglende informasjonen om hvem som skal ha hvilke vaksiner når, gjør det umulig å følge med på om rike land går foran fattige land i køen, ved å for eksempel komme Covax i forkjøpet.

Rapporten hevder også at hemmeligholdet rundt priser har bidratt til at enkelte lav- og mellominntektsland har betalt mer enn høyinntektsland for sine vaksiner. Rapportforfatter Hussmann sier hun har forståelse for at full åpenhet ikke sto øverst på agendaen i begynnelsen av pandemien, da avgjørelser ble tatt i et rasende tempo for å komme i gang med vaksineutviklingen. Men nå, snart to år senere, mener hun at tiden er overmoden for å gi slipp på hemmeligholdet. En av de viktigste anbefalingene i rapporten går ut på å publisere informasjon fra kontraktene om hvor mange doser som skal produseres, av hvem, hvor de skal leveres og når.

- Om denne informasjonen hadde vært tilgjengelig, ville det vært mye enklere å fordele vaksinedosene mer rettferdig. Da kunne vi lagd et ordentlig distribusjonssystem, og sendt dosene dit de trengtes, sier hun.

Men ettersom kontraktene allerede er inngått, må de i så fall reforhandles for at parten som publiseres ikke blir tatt for kontraktsbrudd. Det mener Hussmann er gjennomførbart.

- Vi står i en pandemi som fortsetter å ramme hardt. Denne situasjonen krever at vi tenker stort, sier hun.

For lite informasjon til å konkludere

John-Arne Røttingen, Norges globale helseambassadør og styremedlem i Gavi, mener det er for tidlig å si om hemmelighold har skapt ulikhet i den globale vaksinefordelingen.

- Det er helt klart en mangel på åpenhet. Det har vært altfor lite åpenhet om kontrakter, avtaler og leveranser. Men jeg tror ikke vi har nok kunnskap til å si om denne mangelen har skapt ulikhet. Det er det som er saken, vi vet for lite til å trekke slike konklusjoner, sier han.

Røttingen holder fram tre grunner til at leveransene til Covax har blitt forsinket, som igjen har hindret vaksineleveranser til lav- og mellominntektsland - og med det økt ulikheten globalt sett. Det er Indias eksportrestriksjoner, produksjonsforsinkelser hos selskaper som AstraZeneca og Johnson and Johnson, samt at flere av legemiddelselskapene Covax har avtale med, ennå ikke har fått godkjent sine vaksiner. Det gjelder for eksempel Novavax og Clover. Men selv om det er disse omstendighetene som har bidratt mer til ujevn vaksinefordeling, må det like fullt gjøres noe med mangelen på åpenhet, sier Røttingen.

Om det i tillegg er slik at Covax har blitt nedprioritert i køen av vaksineleveranser er vanskelig å vite, nettopp på grunn av manglende åpenhet fra produsentene.

- Det er en praksis som må endres. Jeg tror ikke man tok det innover seg i begynnelsen av pandemien, man tok utgangspunkt i tidligere praksis. Men ting kunne blitt gjort annerledes.

- Det kunne blitt stilt tydeligere krav om åpenhet?

- Ja, jeg tenker informasjon om planer, tider og leveranser kunne vært nyttig å publisere. Jeg ville også ønsket meg åpenhet om pris, det har vi også tatt til orde for fra norske myndigheters side.

Kunne unngått å kaste doser

- Kunne norske myndigheter vært tøffere, og stilt tydeligere krav underveis?

- På kjøpersiden har vi ikke kunnet påvirke kontraktene direkte, siden vi har kjøpt våre vaksiner gjennom EU-samarbeidet. I det globale samarbeidet har vi kjøpt gjennom Covax. Men når det gjelder Gavi tror jeg man har gjort en del erfaringer som gjør at man vil handle annerledes i kommende kriser. Nå må vi bygge en ny praksis for fremtiden.

- Kan mangelen på åpenhet ha svekket den norske bistandsinnsatsen når det gjelder tilgang på vaksiner?

- Ja, det tror jeg. Mer åpenhet hadde gjort det mulig å lage tydelige projeksjoner om forventet ulikhet, på et tidligere tidspunkt. Det kunne skapt oppmerksomhet og økt press om hvilken vei det gikk. Vi kunne også ha effektivisert viderefordelingsmekanismen, altså donasjon av doser, tidligere og på en mer systematisk måte om vi hadde hatt bedre oversikt. Da kunne vi unngått det vi ser noen steder nå, at vaksinene kommer sent og går ut på dato, som gjør at vi må kaste doser, sier Røttingen.