Kan det nye initiativet LEAF redde regnskogen?

Siden 2007, da Norge lanserte klima- og skoginitiativet (KOS) på FNs klimatoppmøte på Bali, har vi vært regnskogens supermakt. REDD+ (Reducing Emissions from Deforestation and forest Degradation) initiativet, som også ble lansert på Bali, ble integrert i Paris-avtalen om klima (2015). Dermed var et viktig mål for skoginitiativet i boks. Men det viktigste målet gjenstår: en storskala, resultatbasert betalingsmekanisme som belønner skogland for faktiske utslippsreduksjoner.

Håpet er nå at lanseringen av LEAF (Lowering Emissions by Accelerating Forest Finance Coalition) vil endre på dette, slik Bistandsaktuelt nylig skrev. En milliard amerikanske dollar skal over 5 år mobiliseres i et samarbeid mellom privat kapital (9 store selskaper) og offentlig bistand, hvorav minst 50 prosent skal komme fra selskapene. Hvorfor kommer nok et initiativ fra regjeringen, hva er nytt, og vil det fungere denne gangen?

Karbonmarkedet (og pengene) vi aldri fikk

For å forstå bakgrunnen for LEAF må vi returnere til ferieøya Bali og 2007, hvor REDD+ offisielt ble en del av FNs forhandlinger under klimakonvensjonen (UNFCCC). Tropisk avskoging, som står for 1/10 av de globale klimagassutslippene, var ikke med i Kyotoprotokollen (1997) og den «grønne utviklingsmekanismen» (CDM), bl.a. fordi det var for vanskelig å definere hva som er reelle utslippsreduksjoner. Men, nå skulle avskoging integreres i en ny klimaavtale som skulle vedtas i København i 2009.

Hovedideen var en ordning med omsettelige utslippskvoter («cap and trade»): alle landene påtar seg utslippsforpliktelser, og gjennom kvotehandel og andre fleksible mekanismer kan den globale reduksjonen skje på en kostnadseffektiv måte. Vi skulle få en fortsettelse og utvidelse av markedsmekanismene i Kyotoprotokollen, men med juridisk bindende forpliktelser fra flere land. REDD+ kvoter skulle inngå i kvotehandelen: rike land kjøper REDD+ kvoter fra fattige land for å oppfylle deler av egne utslippsforpliktelser (offsets).

Dette var også kongstanken til statsminister Jens Stoltenberg og utviklings- og miljøminister Erik Solheim: resultatbasert skog finansiering under klimakonvensjonen. En funksjonell internasjonal REDD+ mekanisme kunne ikke finansieres av bistandsbudsjetter, og det måtte bli en del av det formelle internasjonale karbonmarkedet.

Denne ideen ble gravlagt i København for snart 12 år siden. De største utslippslandene (Kina, USA, India) kunne ikke akseptere juridisk bindende forpliktelser. Den opprinnelige REDD+ ideen ble aldri implementert, selv om mange REDD+ kritikere ikke har fått med seg begravelsen.

Istedenfor en finansiering fra et globalt karbonmarked ble Det grønne klimafondet (GCF) opprettet i 2010 som finansieringsmekanisme basert på frivillige bidrag fra medlemslandene. GCF har bl.a. et REDD+ program på USD 500 millioner (2017-2022). GCF har mange utfordringer. De samlede bevilgningene er for små til å kunne bli den stor-skala satsingen som REDD+ må bli for å kunne gjøre en forskjell. Et tall som ofte nevnes for en stor-skala satsing på REDD+ er USD 10-15 milliarder per år. Dette tilsvarer å betale USD 5 per tCO₂ for om lag en halvert tropisk avskoging. GCFs 100 millioner per år er 1% av dette.

Hvordan måles en utslippsreduksjon?

En utslippsreduksjon er definert som forskjellen mellom en referansebane og de faktiske utslippene. Faktiske utslipp kan dekomponeres som endring i skogareal multiplisert med utslipp av karbon per hektar (utslippsfaktoren). Utfordringen er å estimere de tre variablene, spesielt referansebanen. Den er et hypotetisk scenario, som en må etablere i enhver analyse av effekten til et prosjekt eller en politikkreform: hva ville skjedd uten tiltaket?

Det enkleste er å si at situasjon uten REDD+ ville vært som fortiden. Man tar utgangpunkt i historisk avskoging, f.eks. et gjennomsnitt av de siste 10 årene. Dette lå til grunn i avtalen mellom Norge og Brasil (Amazonasfondet), og er det mest vanlige i de foreslåtte referansebanene som skoglandene har sendt til UNFCCC. Også verifiseringsstandarder i det frivillige karbonmarkedet bruker historisk avskoging. Et av problemene, slik man har sett i Brasil, er at når avskogingen er fallende, så kan dette gi en overestimering av utslippsreduksjonene.

En annen mulig feilkilde er bruk av for høye utslippsfaktorer, som vil inflatere de estimerte utslippsreduksjonene. Selgerne av REDD+ kvoter, enten det er skogland eller prosjekter, vil tjene på høye referansebaner eller utslippsfaktorer; det gir større «utslippskutt» og dermed høyere betalinger i et resultatbasert system. Kjøperne, enten det er land som Norge, selskaper som Amazon, eller jeg som flyreisende forbruker, har mindre incentiver til å sjekke kvaliteten enn om jeg kjøper kaffe fra Etiopia. En utslippsreduksjon er et papir som brukes enten for å skaffe seg god samvittighet, et grønt image, eller for å kunne slippe ut mer selv (offsetting). Den kaffen jeg drikker til frokost vil jeg derimot ha av topp kvalitet. Man spiser ikke utslippsreduksjoner til frokost.

Det kreves faglig baserte og uavhengige vurderinger av referansebaner og andre variabler for å fastlegge hva som er en reell utslippsreduksjon og for unngå manipuleringer. Dessverre er ikke FN-systemet, inkludert GCF, egnet til dette. Konsensus og respekt for nasjonal suverenitet er viktig i mange sammenhenger, men kommer til kort i andre. Skoglandene skal selv foreslå sine referansebaner til UNFCCC, basert på fleksible retningslinjer. 54 land har sendt inn. Innsendte forslag skal gjennomgå en «technical assessment» og godkjennes etter retningslinjer vedtatt under Warszawa-rammeverket for REDD+ (2013). Målet er «to offer a facilitative, non-intrusive, technical exchange of information». Hovedtrekkene i landenes innsendte referansebaner blir derfor godtatt.

Norge tok i 2018 initiativ til å opprette et mer robust og FN-uavhengig system for måling av utslippsreduksjoner, ART TREES: Architecture for REDD+ Transactions (ART), og The REDD+ Environmental Excellence Standard (TREES). Denne er bygd på «uforanderlige prinsipper», som skal sikre at utslippsreduksjonene er reelle og dermed oppfattes som troverdige i markedet. Standarden er godkjent under systemet for kvotekjøp innen internasjonal luftfart (CORSIA).

LEAF: flere kjøpere med sikrere utslippsreduksjoner

Med dette som bakteppe kommer vi endelig fram til lanseringen av LEAF. Initiativet er viktig på to måter. Alle utslippsreduksjoner under LEAF skal være godkjent av den nye TREES standarden. Strengere krav for godkjenning gjør dem mer attraktive for private selskaper. Neste hovedmål for LEAF er derfor å utvide finansieringen av REDD+, slik at man kan nærme seg de beløpene som er nødvendige for å skape incentiver for storskala reduksjoner i avskogingen.

Dermed kan Norge også oppnå, som Bistandsaktuelt skriver, at «den norske ørkenvandringen i regnskogen er slutt». Siden Norge la 15 milliarder kroner på bordet i Bali, har Norges hodepine vært hvordan en skal få andre land og privat sektor til å bidra mer. Ulike partnerskap og initiativ siden 2009 har forsøkt dette, men med vekslende hell. Norge har - mot eget ønske - forblitt den eneste REDD+ stormakten med om lag halvparten av den internasjonale REDD+ finansieringen, selv om både Tyskland og Storbritannia har økt REDD+ finansieringen de siste fem årene.

Det nye elementet ved LEAF er en mekanisme for hvordan private selskaper skal legge penger på bordet for å betale skogland, eller mer relevant: skogregioner (jurisdictions) innad i landene, for TREES-verifiserte utslippsreduksjoner. LEAF er fleksibelt, og skisserer fire ulike veier for hvordan skogland (eller regioner) kan få betalt for utslippsreduksjoner, alt etter hvem som er kjøper og hvordan reduksjonene kan brukes for å oppfylle Paris-forpliktelsene (Nationally Determined Contributions - NDC).

(1) Giverland («sovereign contributors») kjøper utslippsreduksjoner og «pensjonerer» dem i ART-registret. Norge kjøper f.eks. utslippsreduksjoner fra Colombia, og Colombia kan regne dem inn i sine NDC; Norge kan ikke inkludere dem i sine NDC.

(2) Private selskaper kjøper utslippsreduksjoner og pensjonerer dem, og de teller i skoglandets NDC. Selskapene kan også bruke reduksjonene mot egne frivillige klimamål, men ikke mot reguleringsbaserte mål.

(3) Private selskaper kjøper utslippsreduksjoner, overtar rettighetene til dem, men lar skoglandet få inkludere reduksjonene i sine NDC. Selskapene kan også her bruke reduksjonene mot egne frivillige klimamål, men ikke mot reguleringsbaserte mål.

(4) Private selskaper kjøper og overtar rettighetene til utslippsreduksjonene. Selskapene kan brukes reduksjonene for å oppnå reguleringsbaserte mål, dersom dette godkjennes av regulerende myndighet. Skoglandet må da justere for dette i sitt utslippsregnskap under NDC. Dersom Amazon kjøper kvoter fra Colombia, vil reduksjonen ikke kunne regnes inn i hverken USA eller Colombia sine NDC.

LEAF er altså ikke en offset-mekanisme mellom land, men selskapene kan under alternativ (2) og (3) bruke dem for å nå frivillige mål, og under (4) som offsets for å nå reguleringsbaserte utslippsmål. For alle tre alternativene skal dette komme i tillegg til dype kutt i egne utslipp, selv om det i praksis vil vanskelig å beregne.

Hvorfor kjøper bedrifter utslippsreduksjoner (kvoter)? Under alternativ (2) og (3) er det det moralske ansvaret eller en lukrativ grønn profil som er drivkraften. Sertifikatene kan legges ut på selskapenes websider og brukes i årsrapporten som en del av ryktepleien. Under alternativ (4) kan man (i tillegg) føre kredittene inn i selskapene regulerte utslippsregnskap. Det siste er mer attraktivt for bedriftene, men fordrer at skoglandet aksepterer å ikke bruke reduksjonen i sitt eget regnskap/NDC (unngå dobbel bokføring). Offsetting reiser også en annen moralsk debatt om kjøp og salg av kvoter; det er tema for en egen kronikk.

Forpliktelsen fra de ni selskapene (bl.a. Amazon, Bayer, Nestlé og Unilever) er minimum en halv milliard dollar over 5 år. USD 100 millioner per år er samme beløp som GEF vil bruke, og under tredjedelen av hva Norge lovte på Bali (NOK 3 milliarder per år) og som har vært retningsgivende for skoginitiativets årlige budsjett. Fordelt per selskap er bidraget USD 11 millioner per år. For Amazon tilsvarer det salgsinntektene på et knapt kvarter.

Amazonas-elven starter med mange bekker små i Andesfjellene. Amazons (og andres) bidrag vil ikke skape noen Amazonas-elv av REDD+ penger til skoglandene. Kanskje er dette bare starten, og LEAF har symbolverdi? Eller, som president Joe Bidens klimautsending John Kerry uttalte: «The LEAF Coalition is a ground breaking example of the scale and type of collaboration that is needed to fight the climate crisis and achieve net-zero emissions globally by 2050.»

14 år med REDD+ har gjort meg til en klimaløfte-skeptiker, ikke minst til løfter fra privat sektor. The New York Declaration on Forests (2014) var også et gjennombrudd, med en rekke private selskaper som med-underskrivere. Tittelen på evalueringen etter fem år sammenfatter erfaringen: «A Story of Large Commitments yet Limited Progress». Målet var å redusere avskogingen fram til 2020 med 50%. Endringen ble nesten så stor: 44%. Men fortegnet ble feil!

Jeg hører og leser at privat sektor nå tar klima på alvor på en helt annen måte enn for få år siden, og at det er stort press fra forbrukere og investorer for reduserte karbonavtrykk. Men noen av oss er så gamle at vi har hørt det før, og tror det ikke før vi får se det. Privat kvoteetterspørsel i storskala kommer først når myndighetene pålegger strenge utslippskutt og gir muligheten til at deler av disse kan kjøpes fra andre.

Hva sier selgerne?

Så langt har vi diskutert varen (utslippskvotene) og kjøperne; bare selgerne gjenstår, eller «Suppliers» i LEAF. Prisen på USD 10 per tCO₂ er det dobbelte av prisen i avtalen Norge har hatt med Brasil og Guyana, og enda høyere enn den typiske prisen i det frivillige karbonmarkedet. Det er på papiret attraktivt. Likevel er det stor skepsis i flere viktige land som Indonesia og Peru. Fem dager etter at LEAF ble lansert sendte Indonesias skog- og miljøminister Siti Nurbaya et brev til provinsguvernørene og fortalte at regjeringen ikke var klar til å akseptere initiativet.

Hvorfor denne skepsisen? Selv om alle avtaler som involverer provinser skal godkjennes nasjonalt, så ligger det også en intern kamp mellom hvem som skal motta internasjonale REDD+ penger. Kritikken er likevel mer grunnleggende. ART-TREES standarden er for streng, innebærer for høye kostnader og nye tilpasninger til et internasjonalt regelverk. «This method is not in accordance with the method and system for Indonesia», skriver hun. Dette gjelder bl.a. hvordan referansebaner skal fastlegges, hvor Indonesia jobber med å lage et system for å fastlegge disse. (PS. Undertegnede deltar i et norsk-finansiert prosjekt som gir innspill til dette arbeidet.)

ART-TREES og LEAF bygger opp et system ved siden av FN-prosessen, framfor å bruke f.eks. det grønne klimafondet (GCF). Rett nok åpner Art. 6 i Parisavtalen opp for slike initiativ og LEAF forholder seg til NDC. Men, som det heter i ministerens brev, så har LEAF «the potential to create risks to ongoing processes, both bilaterally and multilaterally». Indonesia føler at dette er et donor-drevet initiativ, med Norge, Storbritannia og USA i førersetet, og i stor grad utformet av organisasjoner og eksperter basert i USA. Dersom ikke skoglandene føler tilstrekkelig eierskap, vil det undergrave initiativets muligheter for å bli den storskala-mekanismen Norge håper på.

Arbeidet med å redde regnskogen (eller verden, sånn generelt) innebærer mange dilemmaer. Skal man satse på et globalt akseptert, men mindre effektivt FN-system, eller bygge opp alternative organisasjoner og mekanismer som er mer robuste, men har mindre legitimitet? Skal man lage et strengt regelverk for å sikre reelle utslippsreduksjoner, med samtidig ekskludere flertallet av skoglandene som ikke kan oppfylle kravene?

Warszawa-rammeverket for REDD+ i 2013 var en milepæl og et rammeverk som ikke minst skoglandene var fornøyd med. Man forberedte referansebaner og andre elementer for å kunne oppnå resultatbasert støtte. Selgerne var fornøyde, men kjøpere manglet. Nå kan det se ut som situasjonen er motsatt. Skal REDD+ bli den storskala satsingen man håper på trengs både en «willingness to play» av skoglandene og en «willingness to pay» av flere enn norske regjeringer.

• Les Bistandsaktuelts artikkel om LEAF: Nytt initiativ mobiliserer én milliard dollar for regnskogen