Milliard-samarbeidet halter: – Skog-bistanden vil ha godt av en tenkepause

Støtte til bevaring av tropisk regnskog har vært en bærebjelke i norsk bistands- og klimapolitikk siden 2008. Norge har lovet å bruke inntil tre milliarder kroner i året på tiltak mot avskoging.

Få uker før det viktige klimamøtet COP 26 i Glasgow står imidlertid Norge nå uten virksomme avtaler med de to viktigste samarbeidslandene, Brasil og Indonesia.

Samarbeidet med Brasil bremset gradvis opp til full stans etter at den sterkt høyreorienterte Jair Bolsonaro vant presidentvalget i 2018. Samarbeidet med Indonesia har tilsynelatende gått ganske bra, inntil landet den 10. september sa nei til å forhandle videre om avtalen som har åpnet inntil én milliard dollar i utbetalinger fra Norge.

I motsetning til i Brasil, der avskogingen øker, har Indonesia under president Joko Widodo over flere år lykkes med å redusere ødeleggelsen av regnskog.

I prinsippet har Norge og Indonesia lenge vært enige om at det har vært grunnlag for utbetaling av over en halv milliard kroner fra Norge for redusert avskoging i Indonesia i 2016-2017. Det ville lagt basis for nye utbetalinger i åra som kommer.

- Et stort tilbakeslag

Likevel brøt forhandlingene sammen, og Indonesia satte strek over avtalen som har lagt rammene for samarbeidet mellom de to landene siden 2010.

- Dette er et stort tilbakeslag, og det er nesten større for Norge enn for Indonesia, sier professor Arild Angelsen ved Norges miljø- og biovitenskapelige universitet (NMBU).

Angelsen er en ledende ekspert på det internasjonale arbeidet for å redusere klimautslipp som følge av avskoging, kjent som REDD+, der det norske klima- og skoginitiativet inngår (forkortelsen står for Reducing Emissions from Deforestation and forest Degradation).

NMBU-forskeren viser til at Norge har trengt Indonesia for å vise at den norske regnskog-politikken kan bidra til redusert avskoging i et stort regnskogland. Uten slike suksesser er det vanskelig å overbevise andre land om å satse videre.

Norske myndigheter har vært tause om årsaken til bruddet i forhandlingene, og i stedet lagt vekt på at man var nær ved å bli enige. Indonesiske myndigheter har på sin side hevdet at Norge underveis la fram nye krav som ikke inngikk i avtalen.

- Er dette et resultat av dårlig diplomatisk håndverk fra norsk side?

- Det har jeg ikke grunnlag for å si. Men når det kommer overraskende på Norge, har man ikke klart å lese landskapet. Da har man brukt feil kart og gjort noen feilvurderinger, sier Angelsen.

Klima- og miljødepartementet sier i en epost at Norge står klar til å diskutere videre med Indonesia, og finne løsninger som begge land kan akseptere.

Betaling for resultater eller bistand?

Indonesia hadde i fjor, ifølge uavhengige data fra amerikanske University of Maryland / World Resources Institute (WRI) sin laveste avskoging på mer enn 15 år. Etter en topp i 2016 har tallene for tap av avskoging gått nedover. Offisielle indonesiske tall, basert på en annen metode, er enda mer positive.

Situasjonen er dermed en helt annen enn i Brasil, der avskogingen har økt og Norge stoppet utbetalinger som følge av konflikt over styringen med Amazonasfondet, som forvalter skogpengene.

Bruddet mellom Norge og Indonesia kan skyldes ulike oppfatninger om hva resultatbaserte utbetalinger innebærer.

- Indonesia ser dette som en betaling for et resultat som er oppnådd. Norge følger i tillegg en bistandsbasert logikk, hvor man setter krav til hvordan pengene brukes. Dette er en dobbelthet som ligger i resultatbasert bistand, sier Angelsen.

Han peker på at det er en grunnleggende motsetning mellom å gi penger som betaling for en tjeneste, og å gi tradisjonell bistand. I det første tilfellet har ikke kjøperen noe med hva pengene skal brukes til, i det det andre tilfellet kan giveren kreve omfattende rapportering og kontroll.

Mener ny regjering bør ta tenkepause

Angelsen mener at hele den norske regnskog-satsingen nå fortjener en tenkepause. At Norge denne høsten får en ny regjering, kan være en mulighet til det.

- Det kan være nyttig å bruke regjeringsskiftet til en liten pause. Jeg ville tatt et halvt års tenkepause for å justere kursen etter hva som har skjedd i både Brasil og Indonesia. Da kan man stille spørsmålet om hvorfor det ikke har gått som vi hadde håpet. Og hvor veien går videre, sier Angelsen.

Det norske klima- og skoginitiativet har ikke lykkes med å etablere stabile partnerskap med andre land.

- Det er litt skuffende at man ikke greier å etablere langvarige samarbeidsforhold til noe land. Initiativene og samarbeidene synes å ha for kort levetid. Av de fire første samarbeidslandene i det norske klima- og skoginitiativet, Tanzania, Brasil, Guyana og Indonesia, er alle mer eller mindre avsluttet, sier Angelsen:

- Nye land har kommet til, men det gjenstår å se hvor lenge de holder seg.

- For lite politikk, for mange tenketanker

NMBU-professoren viser til rapporter som sier at redusert avskoging er helt nødvendig om verden skal greie målet om å redusere global oppvarming til under to grader fra førindustrielt nivå.

- Det har aldri vært enkelt å redde verden. Norge har tatt på seg en global lederrolle man ikke kan hoppe ut av, sier Angelsen.

Spørsmålet er hvordan verdenssamfunnet gjennom REDD+ kan støtte og kompensere land som gjør tiltak for å ta vare på skogen. Klima- og skoginitiativet bør etter Angelsens mening ikke skrotes. Derimot bør kritisk gå gjennom hva som ikke har virket.

- Det har vært for lite vekt på å sikre politisk støtte i regnskoglandene. Norge og klima- og skoginitiativet har i alt for stor grad alliert seg med tenketanker i USA, og det har nesten fått et kolonialt perspektiv, mener Angelsen.

Norge lanserte tidligere i år sammen med USA, Storbritannia og andre land initiativet LEAF, som er en utvidelse av dagens regnskog-initiativ med vekt på å hente inn kapital fra næringslivet. Angelsen sier at det er for tidlig å si om dette er en strategi som vil lykkes.

Indonesia har allerede signalisert at landet oppfatter dette som et vestlig initiativ som de i liten grad har vært med på å utforme.

Næringsinteresser kan se avtalen som en hindring

David Aled Williams er forsker ved Christians Michelsens Institutt (CMI), og mener i likhet med Angelsen at det er nødvendig med et kritisk blikk på REDD+. Samtidig trekker han fram andre aspekter som mulig forklaring på hvorfor Indonesia har trukket seg fra regnskogavtalen med Norge.

Williams sier at det foreligger et sterkt ønske fra deler av landets økonomiske elite om å ta i bruk mer av naturressursene som finnes i regnskogen. Avtalen med Norge fra 2010 kan bli oppfattet som en hindring for dette, mener han.

- Det er press fra noen kretser i Indonesia for å komme seg ut av denne avtalen, sier CMI-forskeren.

Han peker på at de økonomiske insentivene i avtalen er ganske små, sammenlignet med hva en råvare som palmeolje betyr for Indonesia økonomisk.

Indonesia vedtok i fjor en omfattende lov, kjent som Omnibus-loven, som har som siktemål å øke investeringer og redusere reguleringer. Williams ser denne loven, som ble sterkt kritisert fra miljøvernhold, som et uttrykk for hvilken vei indonesisk politikk går.

CMI-forskeren arbeider med en kommende bok om avskoging og REDD+ i Indonesia. Han mener at det kan være svært vanskelig for tiltak som det norske klima og skoginitiativet å endre politiske forhold i andre land, dersom det går på tvers av ønskene til sterke særinteresser i disse landene.

- Vi trenger en grunnleggende debatt om realismen i REDD+-prosjektet, sier Williams.

Artikkelen er oppdatert 30.09.21 med kommentarer fra CMI-forsker David Aled Williams.