Bistand til funksjonshemmede: 400 millioner, hvordan kom det på bordet?

En lang negativ trend var snudd. Hvordan skjedde dette?

En slitt, gultusjet og bokmerket utgave av en Norad-evalueringsrapport fra 2012 ligger på pulten til daglig leder i Atlas-alliansen, Morten Eriksen. Evalueringen tok for seg funksjonshemmedes rettigheter i utviklingssamarbeidet og hvordan de var ivaretatt. Norge hadde lite å skryte av, mente evaluererne.

For Atlas-alliansen, en paraplyorganisasjon for funksjonshemmedes organisasjoners bistandsarbeid, ble rapporten starten på et sju år langt arbeid for større satsing og økte bevilgninger.

- Vi har brukt Norads evaluering og tallene for alt det er verdt. Vi har vist til den i møter med Utenriksdepartementet og Norad, og til alle politikere vi har snakket med, opptil flere ganger, sier Morten Eriksen.

Nedadgående trend

- Jeg tror ingen evaluering fra de siste årene er blitt brukt og referert så mye som denne. Den havnet ikke i en skuff. Det er utrolig givende å føle at vi var med å på å endre politikk og praksis. Det har vært et skifte, sier Nora Ingdal, daværende evalueringsleder i Nordic Consulting Group, og nå utenlandssjef i Redd Barna.

I ti år hadde integrering av hensynet til funksjonshemmede i all annen bistand vært offisiell norsk bistandspolitikk. «Mainstreaming» heter det på fagspråket, som et alternativ til øremerking. I 2012 skulle det evalueres om norske bistandspartnere hadde tilstekkelig integrert mennesker med funksjonsnedsettelse i øvrige utviklingsprogrammer.

«Nedslående» var betegnelsen daværende leder i Atlas-alliansens brukte om funnene i evalueringen.

«Norge har i liten grad fremmet funksjonshemming som et menneskerettighetsspørsmål, til tross for føringer i vedtak fra Stortinget og Utenriksdepartementet,» het det i evalueringsrapporten. Retningslinjene fra 2002 om å integrere hensyn til mennesker med funksjonsnedsettelse i annen bistand viste seg å være lite kjent i bistandsmiljøene.

Andelen direkte øremerket bistand hadde samtidig falt fra 1 prosent til rundt 0,5 prosent årlig.

«Tydelige funn»

- Vi hadde tydelige funn og konkrete anbefalinger. Etter at evalueringen ble presentert sa en UD-person til meg: «det er den første evalueringen jeg har skjønt», forteller Ingdal.
Mer penger må på bordet, all bistand må kanaliseres gjennom de funksjonshemmedes organisasjoner, og de må være i førersetet, anbefalte rapporten.

Atlas-alliansen fulgte opp med to nye egne rapporter, den siste i februar 2018, som igjen viste at den nedadgående trenden bare fortsatte. Den øremerkede bistanden lå på 0,36 prosent på slutten av 2017.

Tallene var hentet fra den norske stats egne databaser.

- Atlas-alliansen var helt tydelig. De holdt fokus på de konkrete anbefalingene, og hadde bestemt seg for å gjenta det samme budskapet helt til det gikk inn, sier Ingdal.

Tall, påvirkning og møteplaging

Høsten 2013, året etter at evalueringen forelå, begynte Morten Eriksen som daglig leder i Atlas-alliansen. Organisasjonen, som samler 17 organisasjoner om «global bistand til funksjonshemmede», hadde fått på plass en erfaren politisk pådriver. Eriksen hadde bakgrunn fra Forum for utvikling og miljø og Verdens Naturfond - WWF.

Noe av det første han gjorde var å invitere sin tidligere sjef i WWF, Nina Jensen, for å få henne til å fortelle hva miljøorganisasjonene hadde gjort for å komme på banen.

- Hun mente at vi egentlig hadde en mye bedre sak, og at vi - i likhet med miljøorganisasjonene - måtte bruke tall for å underbygge argumentene, sier Eriksen.

Atlas-alliansen er et lite sekretariat på seks personer og har knappe ressurser. Paraplyorganisasjonen, som favner en rekke organisasjoner for funksjonshemmedes rettigheter, får ikke informasjonsmidler fra Norad.

I motsetning til flere andre organisasjoner hadde Atlas-alliansens andel av den offentlige bistandskaken vokst i beskjeden grad siden 2000. Sekretariatet hadde ikke kapasitet til å legge detaljerte planer. Men de hadde ett mål: «trenden måtte snus».

- Vi har hatt en fordel gjennom at det er bred verdimessig forankring i Norge og at vi har et ansvar for de mest marginaliserte gruppene i samfunnet. Det er en intuitiv forståelse for behovet for å fremme rettighetene til folk med funksjonsnedsettelse, sier Eriksen.

I årenes løp er det blitt mange leserinnlegg forfattet av Eriksen og seniorrådgiver Andrew Kroglund, blant annet publisert i Bistandsaktuelt.

- Vi skriver saker som blir lest, og vi er villig til å kritisere og være tydelige, sier Eriksen.

Plantet ideer

På offentlige møter om bistand har de oftest tatt ordet for å fremme sin sak. Korte og presise innlegg på utenrikskomiteens høringer om statsbudsjettet eller utviklingsmeldinger har plantet ideer og formuleringer hos politikerne. Norske politikere har fått møte gjester fra funksjonshemmedes organisasjoner i utlandet.

- Noen vil si at du har vært en møteplager, Eriksen?

- Nei, har jeg det? Det har jeg aldri tenkt på. Jeg har ofte tenkt at jeg burde ha vært mer frampå. Sivilsamfunnet skal være kjerringa mot strømmen. Men det er ikke i åpne møter at endringsgrunnlaget legges. Det er lange prosesser, små drypp og solide skriftlige bidrag til de rette instansene som får det til å gå i riktig retning.

Samme år som han ble daglig leder ratifiserte Norge FNs konvensjon om funksjonshemmedes rettigheter. Det var nok et dokument som kunne legges på bordet og brukes til å sammenligne bistandsmyndighetenes ord og handlinger, og avstanden mellom.

Samarbeid

Atlas-alliansen etablerte et «inkluderingsnettverk» som et tilbud til andre norske bistandsorganisasjoner for å bistå dem med å inkludere mennesker med funksjonsnedsettelse i deres prosjekter. Det ble et tett samarbeid med blant annet Plan Norge og Redd Barna.

Redd Barna hadde fått kritikk i Norad-evalueringen. Årsaken var at de rett og slett ikke hadde oversikt over hvor mange funksjonshemmede som ble omfattet av deres programmer. Høsten 2013 vedtok organisasjonen at barn med nedsatt funksjonsevne måtte stå sentralt i arbeidet.

- I alle talepunktene til Redd Barnas generalsekretær de siste 4 - 5 årene har funksjonshemmedes rettigheter vært med, understreker Ingdal.

Leave no one behind

2015 ble et avgjørende år. Samtidig som FNs medlemsland applauderte en rekke utviklingssuksesser i perioden fra år 2000, vedtok generalforsamlingen nye globale bærekraftsmål for neste 15-årsperiode. Til sammen 17 nye hovedmål ble vedtatt.

Samtidig ble slagordet «Leave no one behind» en overordnet rettesnor for utviklingsarbeidet: Ingen skulle etterlates, alle marginaliserte grupper måtte inkluderes! Folk med nedsatt funksjonsevne var en tydelig gruppe som ofte var uteglemt og etterlatt i utviklingssammenheng.

Norske politikere tok opp hansken. Daværende utenriksminister Brende satte ned en internasjonal ekspertgruppe for funksjonshemmede og utdanning. Statsminister Erna Solberg sa ja til invitasjonen fra FNs generalsekretær om å lede en egen høynivågruppe av internasjonale kjendiser for å fremme bærekraftsmålene. Arbeidet har gitt Solberg og Norge en profilert internasjonal rolle.

- Inngår i en internasjonal trend

- Du må se det som skjer i Norge som en del av en internasjonal trend som er utløst av bærekraftsmålene og målsetningen om at ingen skal etterlates, sier Norads direktør Jon Lomøy.

- «Leave no one behind» har vært helt sentralt for å fremme vårt budskap. Det var en milepæl, sier Eriksen.

Samme høst kom den store flyktningstrømmen fra Syria. Bistandsbudsjettet måtte kuttes, og daværende utenriksminister Børge Brende tok sparekniven. Brende foreslo et ti prosent kutt i bistanden som går via norske sivilsamfunnsorganisasjoner.

Dette førte til en voldsom motreaksjon og mobilisering blant norske ikke-statlige organisasjoner.

- Børge Brende skjøt seg selv i foten, sier Eriksen.

Han forteller at noen av de store organisasjonene i Atlas-alliansen, med drevne lobbyister fra Norges Blindeforbund og Norges Handikapforbund, brukte sine politiske kontakter for å motarbeide «for å motvirke utenriksministerens nattarbeid». Budskapet er ikke glemt i maktkorridorene, mener Eriksen.

Politiske unnlatelsessynder

Nora Ingdal innrømmer at det har tatt tid å få de funksjonshemmedes sak høyt på den bistandspolitiske dagsorden. Hun forklarer det på denne måten:

- Lenge var det ikke sterke ledere i UD eller i Norad som så at funksjonshemmede sto bakerst i køen. Politikken hadde ikke fokus på rettighetene til de svakeste gruppene. Og FNs tusenårsmål (målene som gjaldt fram til 2015, red.anm.) var ikke så tydelige på dette som bærekraftmålene som kom etter.

Hun mener at synet på folk med funksjonsnedsettelse i Norge lenge var preget av en velferds- eller veldedighetstenkning, og ikke en tydelig rettighetstilnærming.

- Men den største hindringen har kanskje vært at folk med funksjonsnedsettelse ofte er usynlige både i politikken og i samfunnet for øvrig, sier hun.

Pleiet forholdet til KrF

Atlas-alliansen beskriver en holdningsmessig utvikling over flere år der deres sak har hatt “vekslende gehør”.

- Det er først med Kristelig Folkeparti i regjering at vi har fått gjennomslag, men det begynte før Dag-Inge Ulstein ble utviklingsminister, sier Eriksen.

Alliansen pleiet forholdet til KrF helt fra partiet kom i vippeposisjon på Stortinget. Men det begynte ikke så bra.

KrF lanserte i september 2016 en såkalt “alternativ utviklingsmelding”, som fikk stor oppmerksomhet og mye skryt i bistandsmiljøet. Men Morten Eriksen raste. I et innlegg på bistandsaktuelt.no skrev han «KrFs unnlatelsessynd - de har glemt de funksjonshemmede». Partiet skjønte at de hadde bommet.

I et svar skrev Sturla Henriksbø, daværende leder av Internasjonalt utvalg i KrF: «Vi har respekt for Eriksens opplevelse av at hensynet til funksjonshemmede og deres rettigheter ikke kom fram med nok tyngde i meldingen. Men antallet ganger dette hensynet ble nevnt i meldingen må imidlertid ikke tas som en indikasjon på manglende prioritering. La det være klart: KrF vil fortsette å tale funksjonshemmedes sak, både nasjonalt og internasjonalt.»

Omkamper

Siden har alliansen og KrF fortsatt dialogen, med noe mindre konfronterende retorikk. Men det ble omkamper.

Sommeren året etter (2017) behandlet utenriks- og forsvarskomiteen regjeringens utviklingsmelding. «Rettighetsperspektivet som forsvant», lød overskriften på Atlas-alliansens kommentar til komiteinnstillingen. Organisasjonen mente at komiteen ikke hadde gjort vesentlige fremskritt når det gjelder rettigheter for de mest marginaliserte, nemlig funksjonshemmede.

«KrF tok selvkritikk etter at de i fjor la fram sin alternative utviklingsmelding hvor funksjonshemmede var så godt som fraværende i dokumentet. KrF leverte også viktige tekster inn i Utenrikskomiteens innstilling til budsjettet for 2017. Flere av de andre partiene har vist vilje til å lytte til funksjonshemmedes utfordringer i våre samarbeidsland. Så kommer en innstilling uten at funksjonshemmede overhodet er nevnt! Eksisterer vi ikke for komiteen?» skrev Atlas-alliansen.

Nye rapporter og kritikk

I Utenriksdepartementet og Norad var budskapet fortsatt at arbeidet for å styrke bistanden til funksjonshemmede var på rett vei gjennom at det ble inkludert overalt i den øvrig helse- og utdanningsbistanden.

Men en rapport skrevet av FAFO på oppdrag for Atlas-alliansen (Tracking Inclusion 2017, Kathleen M. Jennings) viste samtidig at det var svært vanskelig å etterspore at midlene faktisk ble brukt på tiltak som inkluderte funksjonshemmede. Rapportens fokus var utdanningsbistand. Verdensbanken, og andre internasjonale aktører som Unicef, har ikke god nok oversikt over om midlene brukes til inkluderende utdanning.

Dette styrket argumentet for at mer bistand måtte øremerkes mennesker med funksjonsnedsettelse.

Nye vinder

En internasjonal mobilisering var likevel på gang. Storbritannia tok initiativ til den første globale konferansen om funksjonsnedsettelse og utvikling, «The Global Disability Summit». Det skjedde i London 24. juli 2018. På toppmøtet var det mer enn 700 representanter for myndigheter, sivilt samfunn, næringsliv og akademia.

Ingen norske statsråder var tilgjengelige midt i sommerferien. Norads direktør Jon Lomøy representerte Norge.

Et partnerskap for inkluderende utdanning ble lansert, der Norge, Storbritannia og Verdensbanken gikk sammen. Støtten på 50 millioner kroner over tre år til Inclusive Education Initiative (IEI) skal bidra til at barn og unge med nedsatt funksjonsevne får et bedre skoletilbud. Norge sluttet seg også til Charter for Change og varslet fortsatt bidrag til å iverksette FNs konvensjon for rettighetene til personer med funksjonsnedsettelser (CRPD).

Forkjemper

- For meg var konferansen en vekker. En ting var «Leave no one behind» og den intellektuelle analysen og forståelsen av at uten å få med funksjonshemmede så får vi ikke til utviklingsmålene. Men det er noe annet når du møter en voksen mann født i Finnmark som er døv og som så blir blind i voksen alder og som nå er leder for verdensforeningen for døv-blinde. Det er sterke personer du møter, mange fra utviklingsland. Folk som har stått på. Det er helt riktig å si at etter møtet i London fikk jeg et sterkere personlig engasjement i tematikken, sier Norads direktør.

Ingdal mener at i Jon Lomøy fikk de funksjonshemmedes sak en egen «champion», en forkjemper innen bistandsforvaltningen.

- Han sørget for at rettighetstenkningen ble førende for store deler av bistanden. Med Lomøy opplevde vi at funksjonshemmedes rettigheter ble tatt på alvor, mener Ingdal.

Under behandlingen av statsbudsjettet for 2019 var det flere partier som foreslo mer bistand til funksjonshemmede.

Inn i regjeringserklæringen

På nyåret endte forhandlingene om KrFs inntreden i Solberg-regjeringen med suksess for Ropstad-fløyen i KrF og statsminister Erna Solberg.

I Granavolden-erklæringen januar 2019 sier den utvidede regjeringen at den skal lage «en strategi for marginaliserte grupper».

- Erklæringen reflekterte den internasjonale trenden med økt vekt på sårbare grupper, og der funksjonshemmede er en av gruppene som løftes fram. Da møtte den internasjonale trenden også norsk politikk, påpeker Lomøy.

Bergenspolitikeren Dag-Inge Ulstein, fra KrFs «rødgrønne fløy», var personen som fikk ansvar for å realisere dette.

- Når dette står i regjeringsplattformen er det ingen som bør bli overrasket over at vi mener alvor. Det er litt av dynamikken i politikken. Etter slike forhandlingsrunder skal endringer vises, sier utviklingsminister Ulstein til Bistandsaktuelt.

Rush av innspill

- Da jeg kom til Utenriksdepartementet, ønsket jeg å se hvordan vi kunne jobbe med dette, sier Ulstein.

Innspillene til den nye statsråden lot ikke vente på seg. Utviklingsministeren fanget opp signaler både fra sivilsamfunnet, fra sentrale personer i Verdensbanken, fra FNs flaggskipsrapport om funksjonshemmede og fra regjeringskollegaer i utviklingsland.

- De frivillige organisasjonene har vist et veldig tydelig behov. Det bør ikke overraske noen at vi lytter til sivilsamfunnet. Oppsummeringen fra sivilsamfunnet på høynivåmøtet i sommer var at vi må sette de som er aller bakerst først, sier Ulstein.

Konkrete innspill fikk han også tidligere i år fra utdanningsministeren i Etiopia.

- Dette er ikke noe vi har kommet på, og burde ha vært gjort mye før. KrF kan ikke ta all ære for at trenden er snudd, innrømmer Ulstein.

- Det at vi fikk Ulstein som utviklingsminister fikk for gang i sakene, mener Ingdal. Norad tok tidlig initiativ til et møte med den nye statsråden for å skissere noen muligheter for økt norsk engasjement for funksjonshemmede. Det gjaldt alt fra det inkluderende utdanningsinitiativet IUI og et nytt partnerskap rundt hjelpemidler til arbeidet med funksjonshemmede i multilaterale organisasjoner og mulighetene for å bruke sivilsamfunnskanalen til en sterkere satsing.

- Alle dette har gått videre, sier Lomøy.

- Vi politikere har kloke folk rundt oss som leverer på våre signaler og gjør oss gode. De ulike avdelingene i UD/ Norad har jobbet med innretningen av bistanden til mennesker med funksjonsnedsettelse, sier Ulstein.

Penger på bordet

Allerede 50 dager etter at han stod på Slottsplassen som nyutnevnt statsråd var Ulstein klar til å flagge høyt et nytt norsk engasjement for mennesker med funksjonsnedsettelser.

Under et besøk i New York i midten av mars i forbindelse med i Kvinnekommisjonen offentliggjør han at Norge kommer med en ekstrabevilgning på 400 millioner kroner over fire år til funksjonshemmede.

Statsråden var i etterkant så fornøyd at han inviterte Norad-direktøren og flere organisasjoner til kake på statsrådens kontor. Der understreket Ulstein viktigheten av at «ingen må etterlates». Samtidig ble organisasjonene oppfordret til å søke om støtte fra den ferske budsjettposten.

På vei ned trappen utenfor UD etter møtet snakket flere av organisasjonsfolkene sammen. Og der og da ble det lansert en samarbeidsidé.

- Flere sa at dette burde vi ikke konkurrere om. At det var bedre å samarbeide om en felles søknad, med Atlas-alliansen som ledende. Det er vel første gang norske bistandsorganisasjoner har gått sammen om en så stor fellessøknad. Vi ville vise at vi kunne samarbeide på landnivå og styrke status for funksjonshemmede i landet, sier Ingdal.

Ulstein applauderer ideen. Han sier det er «fantastisk at 15 organisasjoner kan gå sammen på den måten”.

- Jeg er trygg på at vi kommer til å se effekter av dette. De ulike organisasjonene utfyller hverandre, sier statsråden.

Han håper at den nye bevilgningen kan få vist hvor viktig sivilsamfunnet er til å utfordre myndigheter i utviklingsland på områder der det er mangler.

- Når sivilsamfunnets handlingsrom begrenses i mange land, så er det mange sårbare grupper som rammes, sier Ulstein.

Bare begynnelsen?

Utenlandssjef i Redd Barna, Nora Ingdal, mener det «viktigste Ulstein og Lomøy gjør nå er å sørge for at funksjonshemmede fortsatt er høyt på agendaen. Dette må forankres i et system slik at innsatsen fortsetter også når de engang går ut døren.»

Norad-direktøren på sin side tror man er «midt opp i en spennende opptrapping».

- Når vår statsråd på alle møter han drar på snakker om sårbare grupper, inklusiv funksjonshemmede, setter det agendaen for hva våre viktigste multilaterale partnere skal gjøre. Det å gjøre de store norske bidragene gjennom globale fond og multilaterale organisasjoner mer rettet mot funksjonshemmedes behov er en viktig del av den norske opptrappingen.

- De årlige budsjettprosessene avgjør hvor mye penger det blir til funksjonshemmede. Det er ikke slik at en klok opptrapping er å tredoble fra ett år til det neste. Det tar tid å trappe opp og lage gode prosjekter og programmer. En gradvis opptrapping er normalt bistandsfaglig klokt, sier Lomøy.

Atlas-aktivisten Morten Eriksen er litt mer utålmodig.

- Vi er selvfølgelig takknemlige, men 100 millioner per år er velig lite penger når du ser behovet. Det er langt frem til at vi er på samme nivå som i år 2000, hvor 1 prosent av norsk bistand via sivilt samfunn var øremerket funksjonshemmede. Dette er bare begynnelsen om det skal gjøres noe skikkelig frem mot år 2030, Det er bare ti år til vi skal ha oppfylt bærekraftsmålene, så både statsråd Dag Inge Ulstein og vi har en stor jobb å gjøre, sier Eriksen.