Har Norge utspilt sin diplomatiske rolle i Sudan?

Dette er en kommentar. Meninger i teksten er skribentens egne.

Gunnar M. Sørbø

Forsker ved Chr. Michelsens institutt, sosialantropolog og Sudan-kjenner

Jo lengre borgerkriger varer, jo mer øker risikoen for at aktører utenfra blander seg inn i konfliktene. Dette er tilfelle også i Sudan der krigen har rast i fem måneder. Erfaringer fra andre land viser at slik innblanding gjør det vanskeligere å skape fred. 

Krigen i Sudan har rast siden 15. april. Mange tusen mennesker er drept og over fem millioner er flyktninger i eget land eller naboland. Ifølge FN trenger over 20 millioner humanitær bistand, det er nærmere halvdelen av befolkningen. 

Situasjonen er katastrofal, med harde kamper i hovedstaden Khartoum, men også andre steder, særlig i Darfur. Det strømmer inn beretninger om barn som dør av sult, lik som blir liggende i gatene, stengte sykehus og akutt mangel på medisiner. I Darfur som for 20 år siden var åsted for verdens største humanitære krise, er det anklager om etnisk motiverte folkemord. En strøm av flyktninger har tatt seg over grensen til nabolandet Tsjad.

I litt over en uke var dette en topp-sak i norske media, særlig fordi residensen til den norske ambassadøren ble truffet av en missil. Det ble noen nervepirrende dager før ambassadens norske personell og andre norske statsborgere ble evakuert, sammen med borgere fra andre land. Det minnet om den hurtige evakueringen fra Kabul i august 2021 bortsett fra at det i Khartoum pågikk full krig da utlendingene forlot landet.

Utenriksminister Anniken Huitfeldt uttrykte naturlig nok stor bekymring for ambassadepersonellets sikkerhet. Men da ambassaden var stengt og folk var kommet trygt hjem, hørte vi ikke mer fra henne. Hun sa heller ikke at Norge har hatt et betydelig fredsengasjement i Sudan. Norske media var heller ikke opptatt av dette. Vi fikk derfor ingen refleksjoner om hvor vidt Norge hadde noen rolle i det mange oppfattet som en varslet katastrofe, og hvilke muligheter vi har for å kunne påvirke situasjonen i dag. 

Det historiske fredsengasjement

I Sudan har det vært kriger og alvorlige konflikter siden landet ble uavhengig i 1956. Den lengste krigen, mellom vekslende regjeringer i Khartoum og frigjøringsbevegelser i Sør-Sudan, varte i 50 år, bare avbrutt av elleve års fred. Utenriksminister Johan Jørgen Holst var den første som tok et offisielt norsk fredsinitiativ noen måneder før han døde i 1994. Det førte ikke fram, men i 2005 spilte Norge, med daværende utviklingsminister Hilde Frafjord Johnson i spissen, en viktig rolle i forhandlingene som endte med en fredsavtale mellom Sudans regjering og Sudan People’s Liberation Movement (SPLM), etterfulgt av uavhengighet for Sør-Sudan i 2011. Langvarig tilstedeværelse av Kirkens Nødhjelp og Norsk Folkehjelp, særlig i sør, skapte viktige forutsetninger for det norske fredsengasjementet, kombinert med det nå 60-år gamle forsknings- og utdanningssamarbeidet mellom Universitetet i Bergen (der et fredsmøte om Sudan ble holdt i 1989) og Universitetet i Khartoum. Norge hadde unike nettverk og kompetanse av betydning for både innsats og resultat.

På et tidlig stadium i fredsforhandlingene (2001) ble det etablert et samarbeid mellom Norge, USA og Storbritannia. Denne «troikaen» spilte også en viktig rolle under overgangsperioden fra 2005 til 2011, med Norge i en aktiv rolle som støttespiller og «vakthund». Det ble åpnet ambassade i Khartoum og den norske veteran-diplomaten Tom Vraalsen ledet kommisjonen som overvåket gjennomføringen av fredsavtalen.

Troikaen eksisterer fortsatt, nå med fokus på både Sudan og Sør-Sudan. Aktivitetsnivået har ikke alltid vært like høyt. Det har primært blitt et byråkrat-drevet samarbeid, også da en folkelig revolusjon mot alle odds greide å fjerne president Omar al Bashir fra makten etter 30 år med islamistisk militærdiktatur i Khartoum. På slutten av sin president-periode ble riktignok Donald Trump opptatt av Sudan, men bare for å tvinge regjeringen til å normalisere forholdet til Israel. Med det fulgte løfte om å fjerne amerikanske sanksjoner fra 1997, noe som ville gi tilgang til gjeldslette, lån og bistand fra de internasjonale finansinstitusjonene.

Arven etter Bashir

Arven etter Bashir-regimet har vist seg tung å bære. Ikke bare fins det to hærstyrker (Sudan Armed Forces (SAF) og Rapid Support Forces (RSF)) som i tillegg kontrollerer viktige deler av økonomien, men også en rekke andre bevæpnede grupper, særlig i Darfur. Det politiske landskapet er fragmentert med over hundre politiske grupperinger og partier, og det er alvorlige etniske konflikter, mye som følge av Bashir’s splitt-og-hersk-politikk.

En sivil overgangsregjering ble likevel etablert i 2019, men den satt på de militæres nåde og ble etterfulgt av et nytt militærkupp i oktober 2021. Etter kraftig påtrykk utenfra og en katastrofal økonomisk utvikling ble de militære og en allianse av politiske grupperinger året etter enige om en ny sivil regjering. Som del av avtalen skulle SAF og RSF slås sammen, og de militære skulle holde seg borte både fra politikk og forretningsvirksomhet.

Men verken RSF eller SAF ville forplikte seg. På sivil side var det også motstand mot avtalen, særlig fra islamistiske og væpnede grupper som hadde støttet militærkuppet. SAF-general Burhan som har vært det formelle statsoverhode siden 2019, sa at flere måtte inkluderes, og RSF-leder Hemedti hadde tydeligvis ingen intensjon om å legge ned sin egen hær.

Da krigen begynte i Khartoum, kom det likevel som et sjokk, ikke minst dens umiddelbare grusomhet. Etter snart fem måneder er det mange faktorer som hver for seg og sammen både kan forlenge krigen og utvide den.

Jo lengre kriger varer, jo mer komplekse har de en tendens til å bli, og jo mer øker risikoen for innblanding utenfra. 

Begge partene har tydeligvis nok våpen og ressurser til å holde det gående i lang tid. Siden det meste av krigshandlingene foregår i Khartoum og byene i Darfur, er det vanskelig å vinne en avgjørende seier selv om RSF, når dette skrives, er på offensiven i Khartoum og tydeligvis har omringet flere hæravdelinger. SAF har heller aldri alene nedkjempet opprørsbevegelser – de har brukt militser for å gjøre jobben. RSF er faktisk tuftet på arabiske militser («janjawiid») som sloss på regjeringens vegne i Darfur for tjue år siden.

Det er lite trolig at partene i krigen har full kontroll over alle sine styrker der mange har gjort seg skyldig i alvorlige forbrytelser mot lokalbefolkninger i Khartoum og Darfur. Den lovløse situasjonen utnyttes også av andre væpnede grupper. Noen av dem prøver å løse gamle, lokale ressurskonflikter mens andre deltar i kriminelle aktiviteter, enten som landeveisrøvere eller smuglere. Andre er leiesoldater for RSF og kommer utenfra, fra Libya, Tsjad eller enda lengre vest i Sahel. I tillegg har det oppstått en tredje front i Nuba-fjellene langs grensen til Sør-Sudan der SPLM-soldater under ledelse av Abdel Aziz el Hilu har gått til angrep på SAF-kontrollerte områder. Bare for å nevne noe av kompleksiteten.

Begge parter mobiliserer nå støtte på etnisk grunnlag. En «tribalisering» av krigen vil lett kunne føre til at den sprer seg ytterligere, også inn i naboland som Tsjad og Sør-Sudan. Det betyr også at hvis RSF, som kontrollerer det meste av Khartoum og store deler av Vest-Sudan, taper krigen i Khartoum, vil de kunne etablere seg lengre vest, der de bl.a. har støtte fra mektige arabiske nomade-stammer og gode nettverk i naboland.

Blant politiske partier i Sudan er det heller ingen enighet, og det kommer derfor ikke nok press derfra på de krigførende parter. Islamister fra det forrige regimet har etablert seg i Øst-Sudan (som kontrolleres av SAF) og støtter hæren, mens væpnede grupper som støttet militærkuppet i 2021, foreløpig sitter på gjerdet.

Kvartetten skyver ut troikaen

Eksterne aktører har også ulike syn på krigen, og det pågår parallelle meglingsinitiativ uten samordning, noe som gir partene i konflikten rom for å drive sine spill for å mobilisere støtte. Burhan kom seg så vidt ut av Khartoum og er på en runde, foreløpig til Egypt, Qatar, Eritrea, Sør-Sudan og USA, mens RSF satser på et effektivt PR-apparat som garanterer for en demokratisk utvikling og for at islamistene ikke skal gjenerobre makten. Mens De forente arabiske emirater støtter RSF (selv om de ikke sier det), har Egypt hele tiden støttet SAF til tross for at president El Sisi i Kairo fengsler sine egne islamister.

Egypt leder også et fredsinitiativ sammen med alle afrikanske naboland til Sudan, men få tror at det kan føre fram. Et trepartssamarbeid mellom Den afrikanske union (AU), FNs organisasjon for å hjelpe Sudan med overgangen etter revolusjonen (UNITAMS) og Intergovernmental Authority on Development in eastern Africa (IGAD) har så langt ikke ført til noe annet enn skarpe protester fra SAF. Og UNITAMS-lederen Volker Perthes gikk av (13.september) etter å ha blitt erklært persona non grata av Burhan. Mange tror at det eneste initiativet som har muligheter for å lykkes, er møtene i Jedda arrangert av Saudi-Arabia og USA. Men selv om partene har akseptert en rekke våpenhvileavtaler, og en viktig erklæring om beskyttelse av sivilbefolkningen (11.mai), har ingenting blitt overholdt.

I dette komplekse landskapet har troikaen – og dermed Norge - kommet på sidelinjen. Det skyldes særlig at USA har vendt sin politiske oppmerksomhet mot oljestatene i Gulfen. Dette henger igjen sammen med en geo-politisk nyorientering blant særlig Saudi-Arabia og Emiratene som har et godt forhold til både Russland og Kina. Joe Biden nektet å møte kronprins Mohamed bin Salman (MBS) da han tiltrådte som president (på grunn av mordet på journalisten Khashoggi i Istanbul i 2018), men har kommet til at USA er i ferd med å tape makt og innflytelse i Gulfen og har lagt om politikken. For Sudan begynte det med at USA dannet en «kvartett» med Emiratene, Saudi-Arabia og Storbritannia. 

Akkurat nå er forholdet til Saudi-Arabia prioritert i Washington, mens forholdet mellom Saudi-Arabia og Emiratene har gått fra nært samarbeid til konkurranse om makt og innflytelse i regionen. Når utenriksminister Anthony Blinken sier at USA jobber tett med sine allierte for å stoppe krigen i Sudan, er det ikke Norge eller NATO han tenker på, men først og fremst Saudi-Arabia.

Norges muligheter

Norge er fortsatt troika-medlem, og grupperingen er ikke død selv om den er satt i skyggen. Det gir oss en plattform. Vi har fortsatt forpliktelser i Sudan, med gode nettverk og sterk landkompetanse. Vi bør styrke vårt diplomatiske engasjement, ikke fordi vi kan gjøre så mye direkte i forhold til de to stridende parter, men fordi det må arbeides på mange fronter for å unngå et totalt sammenbrudd med vidtrekkende konsekvenser.

Norge kan spille en viktig rolle på flere områder.

For det første bør Norge gå i bresjen for å skape et større internasjonalt engasjement for Sudan, særlig på vårt eget kontinent og i FN. Det inkluderer humanitær bistand. Vi må prøve å forhindre en gjentakelse av europeiske holdninger til Den arabiske våren for ti år siden da interessen ble snevret inn til utfordringer knyttet til migrasjon og vår egen sikkerhet, og av en synkende tro på vår evne til dreie regionens politiske utvikling i mer positiv retning. Det må også legges mer press på FNs Sikkerhetsråd.

For det andre er det mye å lære av prosessen som gikk forut for krigen. Den «pragmatiske» tilnærmingen som lå til grunn for det internasjonale engasjement i maktkampen etter Bashirs fall, var feilslått. Det var for ensidig fokus på å skape forsoning mellom to krigsherrer og en maktdeling der de militære egentlig fortsatt ville ha vetorett. Det var ikke lett å unngå, men de politiske mulighetene som ble skapt blant alle dem som drev fram revolusjonen, på grasrota, blant motstandskomiteer, i formelle politiske institusjoner o.a., fikk for lite oppmerksomhet. 

I månedsvis var det hundretusener av mennesker som marsjerte gjennom gatene i Sudans byer, under slagordet «frihet, fred og rettferdighet». De oppnådde faktisk noen innrømmelser og kompromisser, blant annet etter en generalstreik i 2019, men de ble hektet av og det internasjonale samfunn burde tatt et større ansvar for å unngå at det skjedde.

Forbindelsen mellom politikk og økonomi fikk heller ikke nok oppmerksomhet i 2019. Man så ikke hvor viktig det var at det ble en forbedring av folks levekår for å stabilisere den politiske situasjonen. Sudan fikk løfte om betydelige bistandsmidler, men de kom for sent og det kom for lite, mens overgangsregjeringen, ledet av økonomen Abdalla Hamdok, følte seg nødt til å fjerne subsidier (særlig på hvete og drivstoff), noe som gjorde at folks livssituasjon ble forverret. Dette ble utnyttet, ikke minst av krefter knyttet til det forrige regimet og la grunnlag for militærkuppet i 2021.

I dag er situasjonen mye av det samme. Varig fred i Sudan vil aldri oppnås gjennom avtaler kun mellom SAF og RSF. Vi må engasjere oss mer i forhold til sivilsamfunnet.

Det samme gjelder politiske partier og grupperinger som må styrkes i arbeidet med å finne fungerende kompromisser som kan lede til en ny sivil regjering og føre Sudan i en positiv retning. Lokale forsonings- og fredsbyggende tiltak må støttes. Vi har bl.a. sett at lokale meglere har fått til våpenhvileavtaler mellom RSF og SAF i enkelte byer i Darfur. De har ikke vært varige men fortjener støtte. Norge bør også stille seg bak tiltak som finner sted utenfor Sudan, bl.a. ved samarbeid med andre land som kan spille en konstruktiv rolle i fredsarbeidet.

Alt dette vil ta tid og kreve ressurser. Det er selvsagt også vanskelig så lenge vi ikke har en åpen ambassade i Khartoum, men det fins ingen gode alternativ.

På norsk side har manglende engasjement fra politisk ledelse i UD vært en utfordring, helt siden Erik Solheim gikk av som utviklingsminister i 2012. Det har vært mange dyktige UD-ansatte i Khartoum-ambassaden og på Sudan-desken, men de har slitt med knappe ressurser og utilstrekkelig styring og drahjelp ovenfra. Norge må finne tilbake til den posisjon vi har hatt i Sudan, også fordi den er ønsket av svært mange sudanere.

Et belte av proto-stater?

Hvis krigen fortsetter, i et stort og strategisk viktig land langs Rødehavet, med inngangen til Suez-kanalen lenger nord, risikerer vi ikke bare en gigantisk humanitær katastrofe – den er der allerede. Det er også stor fare for at Sudan vil rakne helt, med dramatiske følger, for både befolkningen i Sudan og et videre område. 

Regionen er allerede preget av dype konflikter og dysfunksjonelle stater (særlig Libya, Den sentralafrikanske republikk, Tsjad, Sør-Sudan, Jemen). Hvis RSF taper Khartoum og setter seg fast i Vest-Sudan, kan vi lett få et nytt Libya, et land delt i to, med stadige kamper, og med regionale og globale stormakter i konkurranse om makt og innflytelse. Allerede nå trues det med etablering av to regjeringer, i Port Sudan (SAF) og Khartoum (RSF). Etniske konflikter vil kunne bli verre og sårbare stater som Tsjad og Sør-Sudan vil kunne destabiliseres. 

Midt oppi dette lurer IS og al Qaeda-grupper i Sahel, russiske Wagner-soldater og andre aktører som trives i lovløse omgivelser. Store områder kan lett forvandles til «proto-stater» kontrollert av grupper som lever av ulovlige aktiviteter som smugling av gull, mennesker, narkotika o.a. Slike proto-stater kanaliserer gjerne midler til banksystemer, eiendomsmarkeder og urbane utviklingsprosjekter i regulære stater, og det vil derfor ofte være sterke krefter utenfra som profiterer på en slik utvikling.