Lille Liechtenstein dyttet store FN

Tove Gravdal

Journalist og forfatter

Fyrstedømmet Liechtenstein skrev FN-historie denne uken. Ministaten med 40 000 innbyggere klemt inne mellom Sveits og Østerrike, fikk gjennom en resolusjon i FNs generalforsamling som skal tvinge Sikkerhetsrådets vetomakter til å stå skolerett overfor hele organisasjonen. Vedtaket går ut på at når en resolusjon i Sikkerhetsrådet er stanset av et veto, kan generalforsamlingen møtes innen ti dager for å høre vetomakten forklare sin stemmegivning.

Liechtenstein har i over to år forsøkt å få gjennom forslaget i generalforsamlingen, som svar på Russlands mange veto mot resolusjoner om borgerkrigen i Syria.

Krigen i Ukraina ga ny fart i arbeidet, og 83 av FNs 193 medlemsland, deriblant vetomaktene USA, Storbritannia og Frankrike, stilte seg bak Liechtensteins forslag. Tirsdag ble resolusjonen vedtatt ved konsensus, det vil si at ingen av FNs medlemsland protesterte da forslaget ble lagt frem for generalforsamlingen.

Russland, Kina, USA, Frankrike og Storbritannia har fast plass og vetomakt i FNs sikkerhetsråd. Resolusjonene som vedtas der, er folkerettslig bindende for alle FNs medlemsland, noe resolusjonene i generalforsamlingen ikke er. Vetomaktene kan derfor nekte å forklare seg overfor generalforsamlingen. Men ordningen er ment å gjøre det mer problematisk å nedlegge veto i Sikkerhetsrådet – enten ved at vetomaktene må stå skolerett i generalforsamlingen etterpå eller ved at de nekter å gjøre det.

Tvilsom effekt

Ordningen skal i første rekke ramme Russland, som har nedlagt flest veto i Sikkerhetsrådet, senest mot en resolusjon 25. februar som fordømte russernes invasjon i Ukraina dagen før. De siste ti årene har Russland nedlagt 16 veto mot resolusjonsforslag om Syria, som var ment å bidra til en politisk løsning på den 11 år lange borgerkrigen der.

Men det spørs om Russland vil endre adferd i Sikkerhetsrådet. «Russiske diplomater har alltid stilt seg likegyldig overfor kritikk mot deres veto», sier Richard Gowan, FN-analytiker i International Crisis Group til Euronews. Han har mer tro på at Kina vil bli mer restriktiv med vetobruken for å unngå kritikk i generalforsamlingen. Kina var frem til tusenårsskiftet forsiktig med å bruke sin privilegerte makt i Sikkerhetsrådet: 13 av Kinas totalt 18 veto er blitt nedlagt siden 2005.

USA nedlegger gjerne veto mot resolusjonstekster som fordømmer Israels okkupasjon av palestinske områder. Ifølge Gowan vil USA mer enn gjerne stille i generalforsamlingen for å begrunne hvorfor – da først og fremst for å demonstrere for amerikanske velgere at USA forsvarer Israel. Hverken Frankrike eller Storbritannia har nedlagt veto etter 1989.

Det er nå ventet at det kan komme et resolusjonsforslag i Sikkerhetsrådet om Ukraina-krigen som Russland garantert vil stemme mot – da vil den nye ordningen bli testet. Det kan også komme en resolusjonstekst om situasjonen i Myanmar, som Kina vil være imot, noe som vil legge press på Kina for å forklare seg foran alle FNs medlemsland.

Mindre konsensus

De aller fleste resolusjonene som er vedtatt i FNs sikkerhetsråd, er kompromisser. De er gjerne resultat av langvarige forhandlinger der vetomaktene gir og tar, men vedtakene får ekstra slagkraft når hele rådet står bak dem. Dersom rådets medlemmer ikke blir enige, er det tradisjon for at en resolusjonstekst ikke blir lagt frem til avstemming.

Med Liechtenstein-resolusjonen kan resultatet bli mer politisk markering i rådet, og mindre forhandlinger. Det kan svekke rådet. På den andre side er samarbeidsklimaet i Sikkerhetsrådet nå allerede så dårlig på grunn av Ukrainakrigen, at en forklaringsmekanisme overfor generalforsamlingen ikke vil gjøre vondt verre.

Likevel er det ikke full konfrontasjon på alle fronter i Sikkerhetsrådet. 17. mars klarte rådet å enes om å fornye mandatet for FN-operasjonen i Afghanistan. Lenge så det ut til at Russland ville nedlegge veto, men russerne endte med å avstå fra å stemme. Det var en stor seier for Norge, som er penneholder for Afghanistan-resolusjonene, det vil si ansvarlig for å forhandle frem en tekst alle kan enes om.

Frem mot juli venter en ny utfordring for Norge som penneholder for resolusjonen som sikrer fritt leide for nødhjelp over grensen inn i opprørskontrollerte deler av Syria. Russland har lenge strittet imot disse resolusjonene, men den ble overraskende forlenget for ett år i juli i fjor – da takket være et toppmøte mellom Russlands president Vladimir Putin og USAs president Joe Biden noen uker før. En slik enighet blir neppe oppnådd i år.

FNs påståtte maktesløshet

«Hva er poenget med FN?» spurte Ukrainas president Volodomyr Zelenskij da han talte til FNs sikkerhetsråd 5. april og viste til at FNs oppgave er å hindre krig, noe organisasjonen ikke har klart i Ukraina.

Det er riktig at Sikkerhetsrådet, som er FNs spydspiss i kampen for å bevare verdensfreden, har mislyktes, til tross for at rådet har diskutert Ukraina i 17 møter de tre siste månedene. Men vi har også sett at generalforsamlingen nå spiller en viktigere rolle: To ganger er Russland blitt fordømt av et solid flertall av medlemsland, og 7. april vedtok forsamlingen å suspendere Russland fra FNs menneskerettighetsråd (UNHRC).

Dette rådet har på sin side opprettet en kommisjon som skal granske krigsforbrytelser som er begått i Ukraina. Russlands venner i menneskerettighetsrådet – Kina, Cuba og Venezuela – avsto fra å stemme fremfor å stemme sammen med Russland da kommisjonen ble etablert i mars. Granskningen blir ledet av nordmannen Erik Møse, som onsdag deltok i et uformelt møte i FNs sikkerhetsråd, der han varslet at kommisjonens arbeid er godt i gang.

UNHRCs kommisjon skal jobbe parallelt med granskningen i regi av Den internasjonale straffedomstolen (ICC). De kommer til å samarbeide, og vil ha en viktig rolle i å kartlegge hvilke forbrytelser som blir begått i Ukraina.

FNs humanitære organisasjoner spiller også en helt sentral rolle i Ukrainakrigen for å organisere nødhjelp og assistanse til de mange millioner ukrainere som enten har flyktet fra landet eller er på flukt i sitt eget land.

FNs generalsekretær Antonío Guterres har denne uken møtt president Putin i Moskva og president Zelenskyj i Kyiv. Han fikk tidligere i april kritikk fordi han ikke hadde reist for lenge siden for å øve press særlig på Moskva for å stanse krigshandlingene. Guterres sier til CNN at møtet med Putin var «svært nyttig», og at den russiske presidenten «i prinsippet» hadde gått med på å åpne en humanitær korridor for å få ut flyktninger fra den krigsherjede byen Mariupol. Det gjenstår å se om en slik korridor blir opprettet. I neste uke skal Guterres orientere Sikkerhetsrådet om sin reise til Moskva og Kyiv.

Samling om FN

Russlands invasjon er ulovlig, ifølge FN-pakten, og de grusomme krigshandlingene i Ukraina har fått mange til å stille spørsmål ved Russlands rett til å bli sittende som vetomakt i FNs sikkerhetsråd. På den andre siden er nettopp vetoretten den viktigste grunnen til at Russland ikke kommer til å melde seg ut av FN. Så lenge Russland fortsatt møter både i Sikkerhetsrådet og i FNs generalforsamling, har resten av verden en mulighet til å markere sin avsky for folkerettsbruddene som pågår i Ukraina.

Invasjonen i Ukraina har dessuten skapt en fornyet interesse for multilateralt samarbeid og regler som regulerer samhandlingen mellom land. Takket være FN-pakten er de fleste land i verden enige om at Russlands krigføring er et lovbrudd, og det er i flertallets interesse at dette internasjonale regelverket overlever. Vi har også sett de siste månedene at USA i FN har spilt en viktig rolle i arbeidet for å mane til respekt for folkeretten og menneskerettigheter. Det hadde neppe vært tilfelle dersom den Putin-vennlige Donald Trump var blitt gjenvalgt.