Kronikk:
Frykt og avsky i Sikkerhetsrådet
Ukraina-krigen har endret dynamikken i FNs sikkerhetsråd. Vetomaktene har mistro til hverandre, og diplomater frykter at krigen vil få langvarige, negative effekter på andre saker. Hvordan jobber Norge og andre valgte medlemmer i Sikkerhetsrådet under slike omstendigheter? Og er det rasjonelt å bruke tid og ressurser på dette når stormaktspolitikk tilsynelatende dominerer fullstendig?
Dette er et debattinnlegg. Meninger i teksten er skribentens egne.
Seniorforsker ved Norsk utenrikspolitisk institutt (NUPI)
Seniorforsker ved Norsk utenrikspolitisk institutt (NUPI)
«De sterke gjør hva de kan, og de svake lider det de må», skrev den greske historikeren Thukydid.
På overflaten passer beskrivelsen godt på FNs sikkerhetsråd: De fem vetomaktene har siste ord når det skal stemmes over saker. De har makt til å holde saker borte fra agendaen, og de sitter på ressurser som de fleste valgte medlemsland ikke har.
Likevel ser vi at det finnes veier rundt vetoretten og at valgte medlemsland har innflytelse. Russland har ikke klart å blokkere Sikkerhetsrådet fra å jobbe med krigen i Ukraina, og Norge var først ute med å fordømme invasjonen i Sikkerhetsrådetsmøtet den 24 februar.
Den 31. desember avsluttes Norges medlemskap i FNs sikkerhetsråd. Da Norge startet valgkampen for å vinne et sete i Sikkerhetsrådet, startet også en debatt i offentligheten: Kunne ressursbruken – penger, personell, tid og diplomatisk oppmerksomhet – forsvares?
Med noen få unntak var svaret «ja» – fra regjeringshold, stortingspolitikere og embetsverket i UD. Norge ville få mulighet til å gjøre en forskjell på sine utenrikspolitiske kjerneområder, og til å bygge nettverk, kompetanse og internasjonalt omdømme. Som tilhenger av FN og forkjemper for en regelbasert internasjonal orden, var det dessuten for mange en selvfølge at Norge skulle yte sin skjerv.
Stemmer fra fortiden
Det er likevel ikke så rart at spørsmålet om nytteverdien stilles. Sikkerhetsrådet kan fremstå statisk og foreldet. Kritikere viser gjerne til manglende handlekraft i møte med store kriser som koronapandemien, krigene i Syria, Etiopia, Myanmar, Yemen og Ukraina og den ustabile sikkerhetssituasjonen i Sahel.
Sikkerhetsrådet reflekterer den internasjonale maktbalansen av 1945, med USA, Kina, Russland, Storbritannia og Frankrike som faste medlemmer med vetorett.
Handlingsrommet preges derfor av stormaktsinteresser. Disse landene har også andre fortrinn. De har lang og sammenhengende erfaring, løpende tilgang på informasjon og mulighet til å arbeide langsiktig. Så hvorfor skal andre land søke seg til Sikkerhetsrådet?
Blir det ikke som vetomaktene vil, uansett?
Les også: Er Russland i ferd med å vippe Frankrike ned fra tronen i Sahel?
Veier til innflytelse
Ser vi litt forbi vetoretten og formelle prosedyrer, forteller diplomater fra valgte medlemsland om måter å påvirke Sikkerhetsrådets agenda på. Et eksempel er penneholderrollen for ulike saksmapper eller resolusjoner. Norge delte for eksempel penneholderansvaret med Estland på Afghanistan-mappen i 2021, og med Ghana på resolusjonsutformingen om piratvirksomhet i Guineabukta i 2022.
En annen vei til innflytelse går gjennom presidentskapet. Presidenten leder rådsmøtene, og kan gjennom agendasetting og såkalte signaturmøter sette søkelys på eget lands prioriteringer og kjernesaker. Norge valgte for eksempel å løfte frem fredsdiplomati, beskyttelse av sivile i urban krigføring, og kvinner, fred og sikkerhet under sitt presidentskap.
Koalisjonsbygging er viktig for medlemmer av Sikkerhetsrådet, men kanskje særlig for valgte medlemsland. Noen koalisjoner formes ut fra geografisk tilhørighet, interessefellesskap eller opplevelser av «likesinnethet». Andre handler om dialog med medlemsland med andre synspunkter enn en selv. Norge har for eksempel vært opptatt av at de valgte medlemslandene i større grad skal søke samarbeid.
Afrika har alltid tre land representert i Sikkerhetsrådet, ofte omtalt som «A3». I 2022 er disse Gabon, Ghana og Kenya.
A3 har egne prioriteringer, men de afrikanske landene deler også en langsiktig, regional tilnærming over tid. De siste årene har de ofte fremmet felles posisjoner som er fremforhandlet i Den afrikanske union (AU). De har løftet frem sikkerhetsutfordringer som er felles for det afrikanske kontinentet, og de ønsker at regionale organisasjoner – som AU og De vestafrikanske staters økonomiske fellesskap (ECOWAS) – skal ta mer ansvar for fred og stabilitet i Afrikas regioner, men med FN i ryggen.
Mange har advart mot å la rådsmøtene om Ukraina utvikle seg for langt i retning rutinemessige fremføringer av fastlåste posisjoner, hvor lite nytt tilføyes fra gang til gang, samtidig som store diplomatiske ressurser bindes opp.
Kristin Haugevik og Niels Nagelhus Schia
Krisestyrt agenda
Sikkerhetsrådets arbeid preges av uforutsette hendelser og kriser. Forrige gang Norge var medlem – i 2001/2002 – overskygget terrorangrepene på USA 11. september det meste. Denne gangen har Norges periode vært preget av uforutsette hendelser som pandemien, Talibans maktovertakelse i Afghanistan, og Russlands angrep på Ukraina.
Russland har blokkert alle forsøk på å lage en Sikkerhetsrådsresolusjon som fordømmer angrepet på Ukraina. Andre medlemmer har jobbet for å finne alternative innganger.
I mars vedtok Sikkerhetsrådet, i en prosedyreavstemning, at spørsmålet skulle behandles i FNs generalforsamling – hvor alle FNs medlemsland er representert.
Vetoretten gjelder ikke i prosedyreavstemminger og forslaget gikk gjennom.
Resultatet ble enda kraftigere enn dersom kun de 15 landene i Rådet hadde stemt. 193 medlemsland måtte ta stilling til, og også tilkjennegi sin mening om den russiske invasjonen. Til slutt stemte 141 land for fordømmelsen.
Kun fem land stemte mot: Russland, Nord-Korea, Syria, Hviterussland og Eritrea.
Siden invasjonen har Sikkerhetsrådet avholdt møter om Ukraina opptil en gang i uken. Dette bidrar til å opprettholde press mot Russland, belyse krigshandlinger og dokumentere krigsforløpet.
Samtidig har mange – også på vestlig side – advart mot å la rådsmøtene om Ukraina utvikle seg for langt i retning rutinemessige fremføringer av fastlåste posisjoner, hvor lite nytt tilføyes fra gang til gang, samtidig som store diplomatiske ressurser bindes opp.
Selv om krigen i Ukraina dominerer det internasjonale ordskiftet, er fortsatt konflikter og ustabile situasjoner andre steder i verden – og særlig på det afrikanske kontinentet – i flertall på Rådets agenda.
Betyr det noe?
Selv om vetomaktene dominerer, kan valgte medlemsland jobbe gjennom presidentskapet, signaturmøter, ekspertgrupper, prosedyreavstemninger, penneholderroller og samarbeid med generalforsamlingen. Når det formelle handlingsrommet snevres inn, blir dessuten den uformelle koalisjonsbyggingen og koordineringen som skjer mellom møtene viktigere.
Foreløpig ser Ukraina-krigen ut til å ha hatt større konsekvenser for samarbeidsklimaet mellom delegatene og måten de ordlegger seg på, enn den har hatt på Sikkerhetsrådets beslutninger og aktivitetsnivå. Rådet har vedtatt omtrent like mange resolusjoner i år som det gjorde i fjor. Det tyder på at det diplomatiske arbeidet som gjøres i Sikkerhetsrådet, stadig er av betydning.
Jeg er debattjournalist i Bistandsaktuelt. Send meg gjerne en e-post med innlegg, svarinnlegg eller spørsmål.
