Nasjonal tilrettelegging må til for å øke andelen kvinner i internasjonale fredsoperasjoner

I oktober er det 20 år siden FNs sikkerhetsråd vedtok resolusjon 1325 om kvinner, fred og sikkerhet. Resolusjonen har siden vært viktig for arbeidet med kvinners rolle i væpnet konflikt. Den har blant annet vært en svært sentral del av FNs satsing på både uniformerte fredsoperasjoner og på utjevning av kjønnsforskjeller i fredsmekling og -prosesser.

For oss som daglig jobber med fred og sikkerhet i FN, er det gledelig å stadig registrere at resolusjon 1325 fortsatt er et viktig dokument. Ikke alle FN-resolusjoner har gleden av å være husket 20 år etter vedtakelse. Dette betyr imidlertid ikke at målene i resolusjonen på noen måte er oppfylt. Menn er fortsatt dominerende blant uniformerte i felt, skrev Bistandsaktuelt i en artikkel fra august i år. I artikkelen refereres det til ganske nedslående statistikker fra forskning på kvinnelig representasjon i FNs feltoperasjoner. Dessverre er dette et velkjent problem i FN-sammenheng.

Andelen kvinner er fortsatt for lav

FNs generalsekretær Antonio Guterres lanserte i 2017 strategien gender parity. Formålet med denne strategien er å oppnå kjønnsbalanse på tvers av hele FN-systemet innen 2028. I tillegg har Guterres også tatt initiativ til en storstilt reform av FNs fredsoperasjoner, kjent som Action for Peacekeeping, der kvinner, fred og sikkerhet inngår som et prioritert satsingsområde. I oppfølgingen av denne reformen har FN også utarbeidet en strategi for kjønnsbalanse blant uniformert personell i fredsoperasjoner. Per dags dato har 154 medlemsland tilsluttet seg reforminitiativet.

Holdningsendring er nødvendig for å oppnå forandring på bakken. Likevel viser rene tall at andelen kvinner i militære operasjoner er svært lav i alle ledd. Også når man ser på politiet som helhet er andelen kvinner for lav. Det bør imidlertid påpekes at bildet nyanseres noe når man bryter ned tallene og ser på ulike typer personell, særlig personell innenfor politiet, men også innenfor militæret.

FN-politiet i sin helhet består av flere grener. Det største personellbidraget er i form av sikringsstyrker, eller såkalte Formed Police Units (FPU). Utviklingsland, og da særlig land i Afrika, står bak majoriteten av FPU. Med sin ofte militære tilnærming er styrkene mannlig dominert. Dog bør det erkjennes at FPU har hatt en positiv trend senere år, med stadig flere operative kvinner. I desember 2016 var det 6,1 prosent kvinner i FPU, mens tallene for august 2020 viser cirka 11 prosent. FNs FPU-mål er 50 prosent kvinner over tid, og minimum 20 prosent innen 2028. Den positive FPU-utviklingen er et resultat av konkrete tiltak og krav fra FNs politiavdeling til de politibidragsytende landene.

Henger sammen med nasjonal rekruttering

Den positive utviklingen er enda tydeligere når man ser på de tradisjonelle politibidragene i FNs feltoppdrag, såkalte Individual Police Officers (IPO). Fortsetter nåværende trender vil man i 2028 ha nådd gender-strategiens delmål om 30 prosent politikvinner i denne stillingskategorien. Vi må heller ikke glemme fengselsbetjentene som trener og bistår lokale fengsler i fredsoperasjonene. I 2018 var det 25 prosent kvinnelige FN-fengselsbetjenter. I 2020 har andelen steget til 30 prosent.

Viktigheten av å se finkornet på de ulike typene personellbidrag i felt understrekes av denne statistikken. Den viser også at trendutviklingen går i riktig retning, til tross for at utviklingen går sakte. I tillegg peker den på kjernen av utfordringen som FN fortsatt møter i kvinnelig rekruttering.

I Norge har politiet utjevnet kjønnsulikheter gjennom flere tiår. Andelen kvinner i det norske politiet speiles i rekrutteringen til internasjonale politioppdrag: kvinner utgjør mellom 30 og 35 prosent av det norske politibidraget til fredsoperasjoner i land som Sør-Sudan, Haiti og Mali. Poenget er åpenbart. FNs medlemslands internasjonale bidrag vil i de fleste tilfeller henge sammen med nasjonal rekruttering.

Ved å styrke nasjonale kjønnsstrategier vil man styrke bærekraftige FN-bidrag. Norge går foran som et eksempel ved å støtte FN med et operativt prosjekt hvor målsettingen er å trene politikvinner i ferdigheter som kreves for opptak i FN-politiet. Målgruppen er land som etterspør det. Allerede i dag har et tosifret antall land søkt FN om bistand fra det norske prosjektet. De har vilje og ønske om å sende flere kvinner i felt, men mangler tiltakene.

Dessverre har mange land en tradisjonell tilnærming til kvinner i politiet. Rekrutteringen er ikke alltid høy - for eksempel er den nasjonale kvinneandelen i Haitis politistyrker 10-15 prosent, til tross for langvarig innsats fra FN-operasjonene i landet for å skape et politi som er attraktivt for kvinner. Det er ikke uvanlig at kvinner utfører operativ tjeneste, som ofte er rekrutteringsbasen til internasjonal tjeneste, sjeldnere enn menn.

Norske midler finansierer rekruttering

Flere kvinner i felt har mange positive effekter. Norske politikvinner er daglig, sammen med sine internasjonale, kvinnelige kollegaer, forbilder i de konfliktutsatte landene de er utstasjonert i. De er ikke først og fremst kvinner, men godt kvalifiserte FN-representanter som utgjør en forskjell som menn ikke klarer å utgjøre alene. Som å nå ut til helheten av befolkningen i land hvor kvinner ikke har like høy stemme som menn.

FN er tydelige på at vellykket konfliktforebygging og -løsning er avhengig av kvinners deltakelse. Men det er altså medlemslandene som må legge til rette for denne deltakelsen. De må arbeide for å konsolidere den politiske oppslutningen om kvinner, fred og sikkerhet, både nasjonalt og internasjonalt. Dette arbeidet krever en bred, helhetlig tilnærming som vurderer alle aspekter ved og mulige hindre for kvinners deltakelse i fredsbygging.

Norge forsøker å gjøre sitt. Som nevnt er det norske midler som finansierer initiativet for å øke rekrutteringen av kvinner til FN-politiet. I tillegg støtter vi både det nye strategiske rammeverket som regulerer FN-politiets drift og rutiner, og FNs håndbok for arbeid mot konfliktrelatert seksualisert vold. Disse prosjektene er eksempler på en helhetlig og operasjonell implementering av 1325-resolusjonen. De adresserer den bredere konteksten kvinner i felt møter, en kontekst som involverer blant andre menn, hvis aktiv deltakelse og ansvarliggjøring er nødvendig i den videre oppfølgingen av likestillingsarbeidet.

Selv om resolusjon 1325 var banebrytende i sin tid, er arbeidet med å øke andelen kvinner i fredsoperasjoner fremdeles ikke over. Systemet er fortsatt mannsdominert. Men det nytter ikke å skyte på FN i alle sammenhenger. Medlemslandene har det største ansvaret for å forsyne FN med kvinnebidrag.