FNs sikkerhetsråd: Her er temaene der Norge kan gjøre en forskjell

Slik oppsummerer Tysklands FN-ambassadør Christoph Heusgen erfaringen fra landets to-årige periode i FNs sikkerhetsråd som ble avsluttet ved nyttår. Heusgen var en frittalende representant som i rådet fordømte Russlands støtte til regimet i Syria og Kinas undertrykkelse av uigur-befolkningen.

- Tyskland var veldig tydelig og kalte en spade en spade, sier Heusgen i et intervju med Bistandsaktuelt.

Han regner med at Norge vil videreføre Tysklands linje, men påpeker at det blir enklere nå når USA har fått en politisk ledelse som deler verdier med alliansepartnerne i Europa.

- Kina og Russland kommer ikke til å endre politikk, derfor må Norge forsvare menneskerettighetene og motarbeide det nye narrativet som særlig Kina representerer, sier Heusgen.

Men dersom de fem faste medlemslandene, USA, Russland, Kina, Frankrike og Storbritannia, er uenige om hvordan de skal håndtere en konflikt, blir Sikkerhetsrådet handlingslammet. For eksempel stanser som regel USA resolusjoner som fordømmer Israels okkupasjon av palestinske områder, mens Russland bruker vetomakten mot resolusjoner som stiller det syriske regimet til ansvar for krigsforbrytelser.

I andre tilfeller fører motsetningene til utvannede kompromisser, som da rådet diskuterte et britisk forslag om å fordømme militærkuppet i Myanmar 1. februar. Hverken Kina eller Russland ville være med på en fordømmelse. Resultatet ble i stedet en uttalelse der rådet uttrykte dyp bekymring for den erklærte unntakstilstanden og fengslingen av politiske ledere.

Også i andre aktuelle konfliktsaker står vetomaktene Russland og Kina mot de vestlige landene i rådet. I den etiopiske regionen Tigray har det pågått kamphandlinger mellom sentralregjeringen og tidligere regionale makthavere siden begynnelsen av november, noe som har ført til rapporter om omfattende matmangel, titusener av drepte, menneskerettighetsovergrep og en strøm av flyktninger til Sudan.

Likevel vil ikke Etiopia at Sikkerhetsrådet skal diskutere krisen. Etiopia får støtte fra Russland, Kina og de afrikanske landene i rådet, som hevder at Tigray-krisen er Etiopias indre anliggender.

Den humanitære situasjonen i Tigray ble likevel tatt opp i et lukket møte 3. februar, uten at det resulterte i noen uttalelse fra rådet.

- I USAs fravær tok Tyskland lederrollen i konfrontasjonene med Russland og Kina, sier Heusgen.

Det førte til regelrett munnhuggeri da han i et digitalt rådsmøte i desember kritiserte Russland for å «bidra til lidelse og drap på det syriske folk» ved å støtte regimet i Damaskus. Den russiske ambassadøren Vasilij Nebenzia svarte at Heusgen var en «kynisk og dobbeltmoralsk person».

Heusgen kritiserte videre Kina for å holde to kanadiske borgere fengslet uten lov og dom. Den kinesiske reaksjonen var særdeles udiplomatisk og rettet mot FN-ambassadøren personlig: «Fra dypet av mitt hjerte: Det skal bli godt å bli kvitt ham!» sa Kinas utsending.

- Norge er ikke alene. Man må stå sammen for å forsvare menneskerettighetene. Norge må samarbeide tett med likesinnede land i rådet; USA, Estland, Irland, Storbritannia og Frankrike. Mitt råd er å danne en koalisjon og jobbe sammen. Da kan Norge gjøre en forskjell, sier Heusgen.

Norge har tatt på seg flere lederverv i FNs sikkerhetsråd. Det er særlig på disse ansvarsområdene Norge kan ha innflytelse:

Norge og Irland har ansvar for å forhandle frem og utforme en resolusjon som gjør at operasjonen kan fortsette, de er det som kalles penneholdere for rådets håndtering av den humanitære situasjonen i Syria.

Norge og Irland overtar ansvaret fra Tyskland og Belgia, som møtte hard motstand fra Russland og Kina under forhandlingene om resolusjonen i fjor og forfjor.

- Hverken Russland eller Kina ville tillate den grensekryssende nødhjelpen, fordi den etter deres syn undergraver Syrias suverenitet. De argumenterte med at den syriske regjeringen skulle avgjøre hva som blir fraktet inn i landet, forteller ambassadør Christoph Heusgen, som ledet resolusjonsforhandlingene.

Med støtte fra FN- og private hjelpeorganisasjoner argumenterte Tyskland med at det var livsnødvendig for sivilbefolkningen at korridorene, som først ble etablert i 2014, ble videreført. I stedet for å utforme et kompromiss, la Tyskland og Belgia frem en resolusjon som inneholdt de mekanismene de mente var nødvendige for å redde liv. 13 stemte for, mens Kina og Russland la ned veto. Det skjedde to ganger sist sommer.

- Russland og Kina hadde nok foretrukket at vi hadde lagt frem et kompromiss. Men vi valgte i stedet å demonstrere for all verden at Russland og Kina skapte problemer for hjelpeorganisasjonene og ville stå ansvarlig for folks lidelser. Til slutt, etter alt presset vi bygget opp, fant vi en løsning som organisasjonene sa at de kunne leve med, sier Heusgen.

I resolusjonen som endelig ble vedtatt, ble to åpne grenseposter for nødhjelpskonvoier til Syria redusert til én, mens ordningen skulle vare i ett år, i stedet for bare et halvt år, som tidligere.

Heusgens råd til Norge og Irland er å snakke med alle organisasjonene som frakter nødhjelp til Syria, og å legge frem deres vurderinger i Sikkerhetsrådet.

I tillegg må de bygge allianser med de andre landene i rådet. Han er usikker på om det blir mulig å fornye resolusjonen i år.

- Utviklingen i Syria blir viktig. Russerne vil si at all hjelp må gå via Damaskus, inkludert til Idlib, som nå mottar nødhjelp via grensepasseringen.

Så langt har vi ikke sett noen endring på bakken, det er ikke noe samarbeid på tvers av våpenhvilegrensen i Syria. Så Norge og Irland må insistere på å videreføre FN-korridoren, sier Heusgen.

Penneholderne vil ventelig få drahjelp fra USAs nye FN-ambassadør Linda Thomas-Greenfield, som under høringen for å bli godkjent av Senatet varslet at hun vil jobbe for å sikre nødhjelp over grensene inn til Syria. Men det vil neppe gjøre Russland mer imøtekommende når resolusjonen skal fornyes i juli.

Ambassadør Mona Juul overtok vervet på Norges vegne fra nyttår. 25. februar skal hun for første gang orientere rådet om komiteens arbeid. Det blir en travel dag for Juul - da står nemlig også konsultasjoner om den humanitære situasjonen i Syria på dagsordenen, som altså Norge har ansvar for.

Sikkerhetsrådet vedtok de første sanksjonene mot Nord-Korea i oktober 2006 etter at landet hadde testet atomvåpen for første gang. Sanksjonskomiteen ble opprettet for å overvåke at straffetiltakene ble gjennomført. I 2017 skjerpet rådet sanksjonene, som er usedvanlig strenge: All vareeksport til Nord-Korea er forbudt, unntatt det nødvendigste, som mat. Nordkoreanske borgere får heller ikke lov til å jobbe i andre land.

Alle beslutninger i sanksjonskomiteene må være enstemmige. Til tross for at Nord-Korea-resolusjonene har vært vedtatt enstemmig, har det vært friksjoner i komiteen. Kina og Russland har tatt til orde for å lette på sanksjonene.

- Det var ikke alltid lett å oppnå enighet i komiteen. Men vi oppnådde noe, deriblant en avtale for å kutte ned tiden det tar å behandle søknader fra hjelpeorganisasjoner om lov til å frakte inn nødhjelp, sier Heusgen, som viser til at det nå bare tar et par dager å behandle slike søknader.

- Problemet er at Nord-Korea ikke tillater at nødhjelp kommer inn, tilføyer han.

Heusgen forteller at Norges periode som komitéleder startet med en seier: På det første møtet i januar ble medlemmene enige om en såkalt konverteringsnøkkel som komiteen lenge hadde kranglet om. Det dreide seg om resolusjonen fra 2017, som tillater Nord-Korea å importere maksimalt 500 000 fat bearbeide oljeprodukter i året. Krangelen oppsto fordi det finnes ulike mål på hvor mange tonn et fat utgjør. Tyskland samarbeidet med Norge om å få uenigheten ut av verden.

- Vi la et tungt press på russerne og kineserne inntil vi til slutt ble enige. Vi er glade for å ha beredet grunnen for en løsning, sier Heusgen.

En av komiteens oppgaver er å veie nordkoreanernes behov opp mot tiltakene som skal hindre landet i å utvikle atomvåpen og et avansert rakettprogram. Heusgen understreker at det er nordkoreanske myndigheter som har ansvaret for at folk lider mens statens penger blir brukt på atomvåpen.

- Men vi i det internasjonale samfunn ønsker ikke å se at befolkningen lider, mennesker må få adgang til å få dekket sine grunnleggende behov. Det er Norge og Tyskland enige om. Samtidig, så lenge Nord-Korea ikke oppfyller sine forpliktelser overfor folkeretten, må sanksjonsregimet opprettholdes. Jeg ser ikke noe alternativ, sier Heusgen.

To saksbehandlere ved den norske delegasjonen i New York jobber på heltid med komiteen. Et ekspertpanel på åtte personer overvåker sanksjonene.

I en rapport i august 2020 fastslo dette panelet at Nord-Korea bryter mange av sanksjonene, og at landet har gjennomført cyber-angrep mot representanter fra medlemsland i rådet og mot panelet.

- Vi har ikke opplevd det, men vi vet at Nord-Korea har stjålet millioner av dollar ved hjelp av cyber-angrep og har forsøkt å omgå sanksjonene med slike angrep, sier ambassadør Heusgen.

I september startet forhandlinger mellom Taliban og den afghanske regjeringen. De har foreløpig ikke ført til noe.

Samtidig har voldsnivået økt kraftig, ifølge Deborah Lyons, spesialrepresentant for FNs generalsekretær i Afghanistan.

Norge og Estland har nå penneholder-ansvar for Afghanistan i Sikkerhetsrådet, noe som blant annet innebærer å utforme og få vedtatt mandatet for FN-operasjonen UNAMA, som Lyons leder. Det nåværende mandatet går ut i september, og er normalt ikke vanskelig å få fornyet. Men penneholder-ansvaret kan også innebære å ta nye initiativer, ikke minst for å få bevegelse i samtalene mellom Taliban og regjeringen, som foregår i Qatar.

Å bruke erfaringen fra norsk fredsdiplomati til å styrke rådets arbeid for konfliktløsning er ett av fire prioriterte mål for Norge i Sikkerhetsrådet. Norge er allerede med i en støttegruppe for fredsforhandlingene i Afghanistan, og kan muligens utvide diplomatiet gjennom Sikkerhetsrådet.

- Norge kan stille seg i bresjen for å finne en internasjonal fasilitator for forhandlingene, det kunne være et viktig bidrag, sier Harpviken.

Men han er skeptisk til hva det er mulig å oppnå. Det er stor avstand mellom Taliban og regjeringen blant annet når det gjelder forholdet mellom stat og religion og rettigheter for kvinner og minoriteter.

- Disse spørsmålene er så vanskelige at de vil kreve en langvarig modningsprosess. Det er utrolig vanskelig å se at det kan bli noe fremgang i forhandlingene med det første, sier Harpviken.

Et av kravene Taliban stiller for å gå videre i forhandlingene er at flere av deres folk som er underlagt sanksjoner fra FNs sikkerhetsråd, skal fjernes fra sanksjonslisten. India leder komiteen som overvåker sanksjonene mot Taliban. Det er lite sannsynlig at kravet blir innfridd: India er særdeles skeptisk overfor Taliban, dessuten må alle medlemmene i komiteen være enige før noen blir fjernet fra sanksjonslisten.

Norge leder to av de 14 sanksjonskomiteene under Sikkerhetsrådet. Den første er om Nord-Korea, den andre dreier seg om å overvåke sanksjoner mot medlemmer av terrorgruppene IS og al-Qaida og grupper som er forbundet med dem. Sanksjonsregimet mot Taliban og al-Qaida ble ivaretatt av én komité frem til 2011, da ble den delt i to, men frem til i år har de to komiteene alltid vært ledet av samme land. I år er denne tradisjonen brutt: India leder Taliban-komiteen, mens Norge har IS/al-Qaida. Men de to komiteene disponerer et felles overvåkingsteam.

Ambassadør Trine Heimerback, Juuls nestkommanderende, leder komiteen ved hjelp av to saksbehandlere ved den norske delegasjonen. Også her er arbeidsbyrden stor: Komiteens oppgave er å vurdere anmodninger om å fjerne eller føre opp personer eller grupper på sanksjonslisten. Og den skal behandle søknader om unntak fra reiserestriksjoner eller andre typer unntak.

En av de over 400 personene eller gruppene som er ført opp på sanksjonslisten, er nordmannen Anders Cameroon Østensvig Dale, som reiste til Jemen første gang i 2008, hvor han skal ha sluttet seg til al-Qaida. Det er uklart om Dale, som kommer fra Nesodden og er født i 1978, fortsatt er i live. Men han har i mange år vært etterlyst av Politiets sikkerhetstjeneste i Norge og av amerikanske myndigheter.

Terror er normalt et tema medlemmene av Sikkerhetsrådet står samlet om. Unntaket kom i august i fjor, da 14 stemte for en terror-resolusjon som USA nedla veto mot. USA krevde å få inn i resolusjonen en formulering om at alle land er forpliktet til å hente hjem borgere som har reist til Midtøsten som fremmedkrigere, noe særlig USAs tradisjonelle, europeiske allierte i rådet ikke kunne gå med på. USAs opptreden skyldtes trolig at amerikanerne samme måned mislyktes i å få med seg rådet på å torpedere atomavtalen med Iran, som Trump-administrasjonen hadde trukket seg ut av.

Men 29. januar kom det inn et splittende element også på dette området: Da organiserte Russland og Kasakhstan et såkalt Arria-møte om tilbakeføring av barn fra konfliktområder. Arria-møter er uformelle og organiseres av rådsmedlemmer og andre som ønsker å rette søkelyset mot et bestemt tema.

Den russiske FN-ambassadøren Vasilij Nebenzya innledet det digitale møtet med å vise til at alle land er folkerettslig forpliktet til å hente ut sine barn fra krigsområder. Møtet dreide seg hovedsaklig om barn av fremmedkrigere i Syria og Irak. Russland har hentet hjem mange russiske barn fra Syria, mens spørsmålet er veldig betent i vestlige land. I Norge førte det til regjeringskrise da UD hentet hjem en norsk kvinne og hennes barn fra Syria i fjor vinter. Det utløste at Fremskrittspartiet gikk ut av regjeringen i protest.

Ambassadør Mona Juul sa i Arria-møtet at dette området er «fullt av dilemmaer», og hun tok til orde for et internasjonalt samarbeid for å finne løsninger. Men det er uklart om Norge vil bruke arbeidsgruppen til å fremme løsninger for de utenlandske barna i leirene nordøst i Syria. Arbeidsgruppen møtes ofte for å gjennomgå rapporter om situasjonen i spesifikke land og for å komme med anbefalinger til hva som kan gjøres, og Norge er blant landene som fremmer hensynet til barn i konfliktene når for eksempel mandater for fredsbevarende operasjoner skal fornyes.

Juul leder arbeidsgruppen, og har støtte fra to saksbehandlere på delegasjonen.

23. februar skal Storbritannias statsminister Boris Johnson lede et møte i Sikkerhetsrådet om klimaendringer som en trussel mot fred og sikkerhet. Klima var ett av de fire prioriterte områdene for den norske regjeringen i rådet, og statsminister Erna Solberg skal delta i dette åpne, digitale møtet.

Men ikke alle er enige i at klima er en sikkerhetstrussel. Tyskland utarbeidet et resolusjonsforslag om denne sammenhengen i juli i fjor, og fikk støtte fra ti medlemsland. Men Kina, Russland, USA, Sør-Afrika og Indonesia var imot, og siden resolusjonen var garantert veto, ble den aldri lagt frem til avstemming. Med Joe Biden som president, står USA nå på linje med flertallet i rådet som mener at klimaendringer kan føre til mer konflikt. Det samme gjør Kenya, som har erstattet Sør-Afrika. Hvor Indonesias etterfølger India vil lande, er mer usikkert.

- Jeg er optimistisk med tanke på dynamikken i rådet, der presset nå vil bli lagt på Russland og Kina, sier Heusgen. De to vetomaktene benekter ikke at klimaendringer foregår, men mener at de ikke skal regnes som en sikkerhetstrussel, og at temaet derfor ikke har noe i Sikkerhetsrådet å gjøre.

Tyskland og Niger etablerte en uformell ekspertgruppe for klimaendringer og sikkerhet i fjor. Den er uformell siden ikke alle rådets medlemmer har sluttet seg til. I år blir gruppen ledet av Irland og Niger, mens Norge skal lede den neste år sammen med det landet som overtar Nigers plass.

Klima kan bli et dominerende tema i rådet frem mot FNs neste klimatoppmøte i Glasgow i november. Det er ventet at det tyske resolusjonsutkastet fra i fjor blir hentet frem og at det blir lagt frem til avstemming i løpet av året.

Les også vårt store intervju med utenriksminister Ine Eriksen Søreide:

- Vi våger å si ifra