Egypt-bistand: Politisk motivert og med magre resultater

Gunnar M. Sørbø

er antropolog, bistandsarbeider og forsker emeritus. Han er tidligere leder av Chr. Michelsens institutt og har arbeidet med utviklingsspørsmål i hele sin yrkesskarriere.

Sjøen, som ligger på grensen mellom Egypt og Sudan, ble dannet da Egypt bygde ut og forhøyet Aswan-dammen som forsyner landet med vann fra Nilen og strøm. Den er omtrent 45 mil lang, hvorav 30 av dem på egyptisk side.

Dette var mitt første oppdrag for Norad, og jeg ble nok spurt fordi jeg oppholdt meg i regionen, er antropolog og kunne en del arabisk. Dessuten hadde jeg skrevet en avhandling om befolkningen som ble tvangsflyttet da byggingen av Aswan-dammen la store deler av Nubia under vann.

Liten entusiasme

Da jeg kom til Kairo, møtte jeg en norsk delegasjon som kunne fortelle at det var liten entusiasme i Norad for å starte opp et bistandsprosjekt i Egypt, men at Egypts aktive og dyktige ambassadør i Oslo, Gamal M. Naguib, hadde foreslått dette overfor Norads direktør Arne Arnesen, og at utenriksminister Knut Frydenlund ga sin støtte fordi han ville belønne Egypt for president Anwar al Sadats positive holdning til en fredsavtale med Israel.

Jeg kan ikke selv dokumentere Frydenlunds rolle i dette, men det var heller ikke den gang noe nytt at bistanden ble brukt der Norge ville markere seg politisk. På 1970-tallet gjaldt dette særlig bistanden til Vietnam, Nicaragua og frigjøringsbevegelser i Afrika.

Det hadde i lengre tid vært hemmelige møter mellom Egypt og Israel om en normalisering av forholdet mellom de to land. Da Jimmy Carter tiltrådte som USAs president i januar 1977, erklærte han at han ville prøve å få til en omfattende fred mellom Israel og de arabiske nabolandene. President Sadat dro til Jerusalem og talte i Knesset i november 1977.

Da han returnerte til Kairo, kjørte han gjennom gatene i åpen bil for å motta det han trodde ville bli folkets hyllest. Jeg var tilfeldigvis i Kairo den dagen, og det var så få folk i gatene at Sadat så meg og vinket. Camp David-avtalen mellom Egypt og Israel ble undertegnet året etter, tett fulgt av tildeling av Nobels fredspris til Sadat og Israels statsminister Menachem Begin.

Mulighetsstudie

Før vår ankomst i Kairo hadde Norge blitt bedt om å finansiere og utføre en såkalt mulighetsstudie for fisket på Nassersjøen, men det viste seg at UNDP og FAO allerede hadde drevet på med dette i seks år. Det viste seg også at både Japan og Storbritannia hadde et ønske om å yte fiskeri-bistand på Nassersjøen. Norad sendte derfor havforsker Erling Bakken til Egypt for å vurdere grunnlaget for en eventuell norsk innsats. Bakken kom tilbake med en liste av mulige tiltak, stort sett i form av utstyrskomponenter, ledsaget av et program for forskning og beregning av ressursgrunnlaget.

Det foregikk et omfattende fiske på Nassersjøen, drevet av omtrent 6000 fiskere på egyptisk side, de aller fleste unge gutter fra tre landsbyer 45 mil nord for Aswan. Fisket foregikk med to typer robåter med mannskap på 2-5 personer, og hver båt fikk tildelt en viss strekning langs strendene å fiske på, vanligvis omkring 1,5 km. Fisket i åpent farvann var fritt, men båtene var i en slik forfatning at de stort sett bare kunne brukes nær land.

Tilapia (‘bolti’ på arabisk) utgjorde 90 prosent av fangsten. Føringsbåter kom på uregelmessige tidspunkt for å hente fangsten. Det var bare i den nordlige delen av sjøen at de kunne hente fersk fisk, mens den ble saltet og tørket under uforsvarlige forhold i den sørlige delen. Dette medførte at store deler av fangsten ble kastet i sjøen da den ankom Aswan.

Trolig ofre for utbytting

Båtene ble eid av personer som ikke selv var fiskere. De hadde ansvar for å sende mat og annen proviant til fiskerne, som ble trukket i lønn for dette. Alt tydet på at de unge fiskerne som stort sett var analfabeter, var utsatt for massiv utbytting med svært lave lønninger som først ble utbetalt etter ti måneder på sjøen.

Levekårene var elendige. Guttene bodde og sov på de små båtene, både fordi ingen hadde sørget for å bygge ly for dem, heller ikke lagringsmuligheter for fisken, og fordi holmene og strendene langs sjøen var fulle av slanger og skorpioner, noe vi selv fikk se. Fiskerne led ofte av mangel på mat.

Knut Jørgensen fra Tromsø og Hans Edvard Olsen fra Bergen sto for den fiskeri-faglige kompetansen i delegasjonen som ble ledet av Einar Rørstad i Norad. Jeg ble bedt om å skrive min egen rapport om de ‘sosio-økonomiske forholdene’ og gjorde et poeng av at det var mange planer og tiltak som ikke hang sammen, der inngrep på ett område kunne få utilsiktede konsekvenser på andre områder. De fiskerifaglige anbefalingene var greie nok, men ville ikke alene gjøre en forskjell hvis de ikke ble del av et sammenhengende program som både kunne gi fiskerne et bedre liv og samtidig økt produksjon til beste for egyptiske konsumenter.

Nye tanker på vei inn

I Oslo var man ikke fremmed for slike tanker. Fra midten av 1970-tallet skjedde det et paradigme-skifte i store deler av internasjonal bistand, med større vekt på folkelig deltakelse og at utvikling måtte skje sammen med folk, ikke bare for folk. Bistanden ble opptatt av ‘empowerment’ og av kjønnsdimensjonen (‘kvinner og utvikling’), og på norsk side kom slike endringer bl.a. til uttrykk i støtte til en rekke programmer for integrert landsbygdutvikling, i Tanzania (Rukwa), Kenya (Turkana) og Sri Lanka (Hambantota og Muneragala). Det var på 1970-tallet at ikke-statlige organisasjoner (NGOer) for alvor slapp til i norsk bistand, og vi antropologer opplevde for første gang at vår kompetanse ble litt etterspurt.

Men dette fikk få konsekvenser i Egypt. Det sto i et brev fra Oslo til Khartoum at rapporten min ble lest med stor interesse av Norads ledelse, men rådene ble ikke fulgt. I stedet valgte Norad å levere et forskningsfartøy, elleve fiskebåter av glassfiber, fem av dem med påhengsmotor og seks med innenbords-motor, samt to føringsbåter. Dette til tross for at en sosiolog hadde advart mot glassfiber-båter og båter med motorer som krevde teknisk bakgrunn og erfaring de ikke hadde på Nasser-sjøen der vedlikehold og reparasjoner var preget av improvisasjon; og til tross for at vi oppdaget et fullt utstyrt forskningsfartøy på kaien i Aswan en time før vi forlot byen.

Ifølge kontrakten var målsettingene med den norske bistanden (a) å bedre levekårene for fiskerne; og (b) å medvirke til forsvarlig ressursutnyttelse og økt fangstvolum.

Rapport: Ingen positive effekter

I 1980 skrev Norads fiskeri-rådgiver Johan Williams i en reiserapport at det så langt ikke var mulig å se noen positive effekter av prosjektet, noe som ble bekreftet av en ny delegasjon fra Oslo i 1982, ledet av fiskerirådgiver Inger Stoll. De norske båtene var nesten ikke brukt med unntak av føringsbåten som var i sving, men med for liten kapasitet. Forskningsfartøyet var allerede preget av dårlig vedlikehold mens fiskebåtene av glassfiber ikke kunne repareres i området og halvdelen av dem hadde påhengsmotorer som fiskerne opplevde ga for mye støy under tilapia-fisket.

Selv om CARE med norsk støtte hadde etablert grunnleggende infrastruktur for fiskerne enkelte steder på sjøen, hadde den norske bistanden i liten grad nådd den viktigste målgruppen som var fiskerne. Det var også nytteløst, ifølge Williams, å støtte gjennomføringen av ressursundersøkelser fordi det uansett ikke var politisk vilje til å håndheve eventuelle reguleringsbestemmelser. Etter fem år og bruk av fem millioner norske kroner ble norsk støtte avsluttet i 1983.

Det er flere grunner til at det norske engasjementet på Nassersjøen ble kortvarig. Det var ikke nok støtte i Oslo til en omfattende innsats i et land som ikke var hovedsamarbeidsland, og som i tillegg hadde politiske, økonomiske og sosiale særtrekk det var lite kompetanse på i Norge. Ifølge Inger Stoll uttrykte UD også overfor Norad at det ikke lenger var nødvendig å videreføre prosjektet av politiske grunner.

Men det var også en faktor at norsk-støttede fiskeri-prosjekter den gang var dominert av fiskeri-faglige og -tekniske prioriteringer mens fiskernes kår og fiskeri-forvaltningen, i vid forstand, fikk mindre oppmerksomhet. Det mest kjente eksemplet på dette er det famøse fiskeriprosjektet noen år tidligere på Turkana-sjøen i Kenya, som International Herald Tribune senere laget en større sak om (‘The futility of high-tech aid to desert nomads’, 7. april 1986).

Vi unndrar oss resultatansvaret

Den norske bistanden i Egypt, selv om den var ambisiøs når det gjelder utstyrskomponentene, ble derfor likevel halvhjertet, slik mye av bistanden fortsatt ofte kan være. Det oppleves som altfor krevende å yte bistand som er tilpasset en kompleks lokal kontekst. Det er lettere å støtte enkelt-tiltak og håpe at mottakerne eller andre givere vil ta ansvar for helheten og de mange utilsiktede konsekvensene som alltid vil oppstå.

Men dette betyr dessverre at vi unndrar oss mye av resultatansvaret. Sannsynligvis er dette minst like utfordrende i dag, også fordi fattigdoms- og målgruppe-retting har blitt avløst av nye prioriteringer og behovet for å bruke store midler på kort tid. De fleste som nå jobber i UD og Norad driver først og fremst med å forhandle avtaler, utvikle partnerskap og forvalte penger.

Disse endringene har svekket det ledd i bistanden som alltid har vært det svakeste, til de mennesker den først og fremst skal komme til gode, enten det er fattigfolk i Maputo eller fiskere på Nassersjøen. Det er verdt å merke seg at konsekvensene av prosjektet i Egypt ble oppdaget nokså tidlig av Norad-ansatte, og prosjektet ble raskt avsluttet. Jeg er ikke sikker på at vi har laget systemer som sikrer slik tilbakeføring av kunnskap like godt i dag.