På tide å nyansere tolkningen av nulltoleranse-prinsippet

Dette er en kronikk. Meninger i teksten er skribentens egne.

Kirsten Sandberg Natvig

Bistandskonsulent i Scanteam

Politikere og alle andre ønsker at bistanden skal få best mulige resultater, og at bistandspenger skal komme frem til mottakere og bistandsprogrammers deltakere.

Det er grunnen til at det er innført en nulltoleranse for korrupsjon.

Rent umiddelbart synes det derfor å være innlysende å tenke at om man lykkes med å bekjempe korrupsjon i bistanden, vil man fremme gode resultater. Men fungerer korrupsjonsbekjempelse alltid slik?

Dessverre gjør det ikke det. For mens man selvsagt skal slå hardt ned på alle former for korrupsjon, er ikke frys og full stans i bistanden en rimelig reaksjon når «mangelfulle» bilag oppdages.

Mangler helhetlig tenkning

Transparency International beskriver korrupsjon som noe som skaper fattigdom, sosial marginalisering og politisk nepotisme, truer rettsstaten, demokratiet og menneskerettighetene, undergraver godt styresett, billighet og sosial rettferdighet, vrir konkurransen, hindrer økonomisk utvikling og utgjør en fare for stabiliteten i demokratiske institusjoner og samfunnets moralske grunnlag. Med andre ord et samfunnsonde man bør bekjempe.

Så hvordan bekjempes korrupsjon i bistanden fra Norads side?

I 2020 ble en ekstern evaluering av Norads antikorrupsjonsinnsats publisert. Denne fant at Norad ikke har en helhetlig tenkning rundt hvordan de skal jobbe med nulltoleranseprinsippet. 

Mens det er satt opp svært systematisk ettergåelse av alle midler som går gjennom frivillige organisasjoner, foretas det ikke samme type gjennomgang og ettergåelse av for eksempel FN-organisasjoner, selv om bistanden til slike multilaterale organisasjoner utgjør over halvparten av all norsk bistand (51 prosent i 2022, ifølge Norad).

Evalueringen slår også fast at ettergåelsen av frivillige organisasjoner har ført til at Norads sanksjonsmønster har negative konsekvenser for bistandens resultater. Dette gjelder særlig bruken av frys, altså all stans i pågående programmer, ved enhver mistanke om misligheter. 

Den konkluderer videre med at Norad ensidig fokuserer på negative sanksjoner, mens det optimale ville vært å støtte kapasitetsbygging for forebygging.

Konsekvensene på bakken

Som bistandskonsulent har jeg møtt lokale organisasjoner i mange ulike land som har kjent Norads nulltoleranse-sanksjoner på kroppen.

Det siste eksempelet er et prosjekt langt utenfor allfarvei i et fattig land i Afrika med en estimert uformell sektor på 42 prosent. Prosjektet har som mange andre gjort FNs bærekraftsagendas slagord «leave no-one behind» til sitt.

Her holder de som vi ikke vil la bli igjen, til inne i skogen, en mange timers kjøretur på en humpete landevei utenfor byene. Her finnes det kun en uformell sektor. Ingen har merverdiavgifts-registrert seg. Ingen som ikke jobber for offentlig sektor, betaler skatt. Ingen har nummererte kvitteringsblokker med organisasjonsnummer. Mange ville heller ikke ha kunnet signere slike kvitteringer.

Knuste organisasjonens omdømme

I uformell sektor har bistandsorganisasjoner i realiteten to alternativer. De kan enten foreta alle innkjøp fra aktører vi stoler på, altså offentlig registrerte, helst internasjonale aktører, som betaler sin merverdiavgift, sine avgifter og sin skatt. Disse finner man i byene. Eller så kan bistandsorganisasjoner betrakte det å lære å gjøre innkjøp, forvalte penger, føre regnskap, og rapportere om pengebruk oppover og nedover, som en del av den myndiggjøringen «leave no-one behind»-slagordet innebærer.

Dette prosjektet valgte det siste. Det skulle de angre dypt på.

I tillegg til å ha en stor uformell sektor har landet svært høy korrupsjon. Mange «røde flagg», med andre ord. Prosjektet ønsket derfor velkommen et initiativ om å få en ekstern revisjon til å se på deres økonomiforvaltningssystemer, ettersom det alltid er mye å lære og man alltid kan forbedre sine rutiner.

Revisjonen konkluderte imidlertid med at ingen av innkjøpene som er foretatt i uformell sektor, kunne godtas. Bevisbyrden ble snudd, og prosjektet ble bedt om å bevise at kostnaden hadde funnet sted. I dette prosjektet var det enkelt, da pengene var blitt brukt til å bygge skoler i tynt befolkede strøk, så prosjektet inviterte revisorene til å bli med å se på byggene. Men det hadde ikke revisorene tid til, for de måtte tilbake til byen der det var strøm og internett for å rapportere svinnet de hadde avdekket.

Rapporten medførte full stans i alle utbetalinger av norsk støtte, prosjektstaben stod med ett uten lønn, landsbyenes prosjekter ble innstilt noe som gjorde folk rasende og fortvilet, og leverandører (i formell sektor) har i etterkant meldt at de ikke lenger vil ha noe med organisasjonen å gjøre på grunn av oppførelsen til revisorene.

Omdømmet til organisasjonen er med andre ord knust blant alle organisasjonens interessentgrupper.

Ble det avdekket korrupsjon?

Nei, det ble det ikke. Men det ble avdekket svakheter i innkjøpsrutiner og flere av bilagene ble funnet å være «mangelfulle». Hva er «godt nok» for å dokumentere at en utgift er ekte når den er foretatt i uformell sektor?

Her finnes det ingen veileder eller håndbok. Det er derfor opp til den enkelte organisasjon, revisor, eller til syvende og sist, saksbehandler i Norads internrevisjon å beslutte.

Skal man slå ned på avdekkede svakheter i innkjøpsrutiner og mangelfulle bilag? Absolutt! Er sanksjoner og frys og full stans i bistanden en rimelig reaksjon når «mangelfulle» bilag oppdages mens det ikke er snakk om korrupsjon? Overhodet ikke!

For lav terskel for å fryse utbetalinger

Eksempelet i denne kronikken er bare en av mange organisasjoner på grasrota som har opplevd frys i de senere år. Og de fryses midler etter en mistanke om at det kan være misligheter.

Det er ikke vanskelig å slutte seg til et prinsipp om (sviende) straff ved beviste misligheter. Men en ullen mistanke basert på at organisasjonen opererer i uformell sektor?

Her er skadene som skapes, uendelig større enn det norsk bistand får ut av disse sanksjonene. Og det er ikke bare prosjektets resultater som uteblir og organisasjonen som mister sitt omdømme, det siste gjør også Norad og Norge. I flere og flere land snakkes det nå negativt om norsk støtte blant lokale sivilsamfunnsorganisasjoner.

Panorama gjorde et intervju med lederen av Norads internrevisjon i sommer, der Svend Thorleifsønn Skjønsberg sa at sortering av viktig og uviktig informasjon er utfordrende. Å utvikle et mer finmasket system for hvordan vi bør reagere på varsler og mistanker, kan være et sted å begynne for å unngå å distribuere samme medisin til alle før diagnosen er satt.

Jeg ble forresten spurt av prosjektstaben i det overnevnte prosjektet, som for tiden var uten lønn, uten program og uten omdømme, om hvordan de, med støtte fra Norad, kunne bidra til å ikke utelate noen dersom Norad ikke tillater at organisasjoner opererer i uformell sektor? Jeg er svar skyldig.

Les også: 

Kongo-saken viser at det er naivt med en nullvisjon for korrupsjon

Sunniva Kvamsdal Sveen

Jeg er debattjournalist i Panorama. Send meg gjerne en e-post med innlegg, svarinnlegg eller spørsmål.