Karbontoll i det blå

Økonomer har lenge ment at en felles, global prising av klimautslipp vil være den mest effektive måten å nå utslippsmål på, med tillegg av andre virkemidler som fremmer innovasjon. Da ville utslipp forbundet med produksjonen være innbakt i prisen på en vare, og oppmuntre mindre utslipp, både i produksjonsprosessen og ved å gjøre mindre utslippsintensive varer og tjenester mer attraktive for kundene. Bare skrivebordøkonomer tror imidlertid at dette lar seg realisere. Land med høye utslipp, som Kina, ville lett miste konkurransekraft og motsetter seg noe slikt.

Mangel på felles karbonpris skaper et problem når varer handles mellom land med sterke og svake klimatiltak. Produsentene i den første gruppen land vil peke på den reelle faren for at produksjonen flytter, såkalt karbonlekkasje. For å hindre det, har både EU-land og Norge, som er knyttet til det europeiske kvotesystemet, gratiskvoter og kompensasjonsordninger for industrien.

Her kommer karbontoll inn som et alternativ, en nest-best løsning. Importøren må gjennom dette betale en pris tilsvarende hva det ville kostet i klimaavgifter å produsere varen i importlandet, fratrukket slike kostnader i eksportlandet. EU har allerede innbakt høye utslippspriser. Produsenter der er derfor pådrivere for en karbontoll som vil bedre deres konkurranseevne, sammen med miljøorganisasjoner og grønne politikere, som ser dette som en mulighet til å skjerpe globale utslippsmål.

EU kan få med seg USA

EU-kommisjonen gikk i juli 2021 inn for en karbontoll (CBAM), som skal fases inn mellom 2026 og 2035. På den tekniske siden er det en utfordring å beregne karboninnholdet i importvarene og hvor mye som allerede er «betalt» i hjemlandet. Kostnadene ved klimatiltak er jo ikke begrenset til avgifter og kvotepriser. På lovsiden er det omstridt om en karbontoll vil være i samsvar med handelsreglene til WTO (Verdens handelsorganisasjon, red. anm.). Men det største problemet er politisk: Grunnen til at EU går i spissen for karbontoll er at medlemslandene har en økonomisk egeninteresse i dette, mens så godt som alle andre land ser seg som tapere.

I USA vil proteksjonister i begge partier, som er opptatt av underskuddet i handelsbalansen med Kina og andre mellominntektsland, kunne fristes av en karbontoll. Demokratene i Kongressen har foreslått en slik ordning som en del av en klimapakke. USA kan under Biden tenkes å bli med på laget til EU. Det samme kan skje i Japan og Canada. Noen industriland med høye utslipp, som Australia, motsetter seg karbontoll og kaller den proteksjonisme. Australia hadde en lav CO2-avgift fra 2012 til 2014, men den ble avskaffet under konservativt styre. Skulle sosialdemokratene igjen komme til makten, kan det tenkes at også Australia kan bli med.

Fattigere land sier plent nei

Et mer fundamentalt problem ligger i mellominntektslandene. Denne konflikten kan lett få veldig klare frontlinjer - rike land mot mindre rike land. I 1990 sto OECD-landene for omkring halvparten av de globale CO2-utslippene. Nå er det under en tredel, og andelen vil fortsette å falle. Mellominntektslandene, og de vil få besøk av flere som rykker opp fra den fattigste kategorien, er altså nøkkelen til utslippsreduksjon fremover. Disse landene peker med rette på at rike land har blitt rike gjennom bruk av fossil energi, og står for en stor andel av de historiske utslippene. De vil beholde muligheten til å gjøre det samme, i hvert fall en stund til. Slik mellominntektslandene ser det, forsøker de rike å trekke stigen opp etter seg, delvis som et ledd i å beskytte egne økonomiske interesser. Land som Kina, India, Russland, Sør-Afrika og Brasil er sterke motstandere av karbontoll generelt. De tre første, samt Tyrkia og Ukraina, vil rammes hardest av CBAM, ifølge en analyse fra Rabobank.

Kina vil lede motstanden

Fremst blant motstanderne er Kina. Dersom EU skulle lykkes i å få med USA på laget, vil Kina se karbontoll som en del av USAs handelskrig. Mens Kinas utslipp av klimagasser så sent som i 1990 var halvparten av USAs, er de nå dobbelt så store. Mens USA siden 2012 har redusert sin kullkraftkapasitet betydelig, har Kina fortsatt å øke sin voldsomt. I de siste månedene har disse kraftverkene vært utnyttet i større grad enn de pleier, for å bøte på energimangel og få opp igjen den økonomiske veksten etter pandemien.

Kina står nå for mer enn halvparten av verdens kullkraftproduksjon. Kina slipper ut omkring tre ganger så mye karbondioksid per BNP-enhet som USA, og fem ganger så mye som EU. Kina kommer ikke, selv om fornybar energi også bygges ut i stor skala, til å avkarbonisere sin økonomi på lenge enda. Landet vil mobilisere en sterk koalisjon av verdens mindre rike land for å motsette seg EUs karbontoll-forslag i alle fora.

Karbontoll er et forhandlingskort

Slik saken står, er det sannsynlig at EUs karbontoll-initiativ skyves ut i tid, eller i beste fall innføres i en meget begrenset utgave. En ensidig innføring vil føre til så sterke mottiltak og reaksjoner fra EUs handelspartnere at EU trolig ikke vil se seg tjent med det.

Det kan vare mer fruktbart å se EUs CBAM-vedtak som et forhandlingskort som brukes for å presse handelspartnerne til å prise sine utslipp høyere eller innføre lignende tiltak, mer enn som noe som faktisk skal realiseres. Ved at også andre land priser utslippene selv, havner inntektene fra dette i egen statskasse (eller egne bedrifter, gjennom et kvotesystem), ikke i EUs statskasser. Men enn så lenge har dette argumentet hatt lite gjennomslag. Kina har riktignok startet sitt eget svært begrensende kvotehandelssystem i sommer, men det er foreløpig uten tenner. Vi må huske at det tok mer enn ti år før EUs kvotesystem ble strammet til slik at det fikk virkelig effekt.

Motstanden mot CBAM vil komme til syne under klimatoppmøtet som starter i Glasgow den 31. oktober, og EU vil trolig bli presset til å sukre pillen. Paris-prosessen har så langt vært basert på frivillighet, der landene skal lokkes til å skjerpe sine utslippsmål, og det vil være i strid med dette dersom mange land opplever seg tvunget, noe CBAM legger opp til.

Alle kan ikke kompenseres

For å få til noe som ligner en internasjonal enighet om karbontoll, samtidig som målet om en noenlunde lik prising av CO2-utslipp internasjonalt opprettholdes, må det til massive kompensasjonsordninger for land som fremdeles er i en industrialiseringsfase. Tollinntektene må altså på en eller annen måte kanaliseres tilbake igjen, men slik at de ikke reduserer kostnadene ved utslippene.

Det mest nærliggende er støtte til klimatiltak og energiomstilling i fattigere land, noe som allerede ligger inne som et løfte i klimaarbeidet. Men det har vært utfordrende å nå målet om samlede lån (brorparten) og tilskudd på 100 milliarder dollar i året. En kompensasjonsordning for karbontoll måtte komme på toppen av dette.

Det kunne også tenkes en ordning der land med historisk høye utslipp betaler direkte for dette til lavutslippsland, men igjen snakker vi mer om skrivebordet enn politiske realiteter. Kina er USAs største geopolitiske rival, noe jeg skriver om i min kommende bok Den nye kalde krigen. Skulle USA gå med på enorme overføringer rett i statskassen til verdens klart største utslippsnasjon i dag, Kina?

Det største politiske problemet innenriks er at mesteparten av karbontollen i siste instans betales av forbrukere i importlandene, noe som er hovedgrunnen til at Biden nøler. Myndighetene kunne bruke sine ekstra tollinntekter, samt ekstra inntekter ved at gratiskvoter og annen kompensasjon for egen industri ikke er nødvendig med karbontoll, til å kompensere forbrukerne gjennom skattelettelser eller sosiale goder. Men det reduserer samtidig rommet for å kompensere eksportlandene.

Fjern all annen toll?

En nærliggende løsning er å la karbontoll erstatte all annen toll og grensevern. Det ville være god samfunnsøkonomi. Generelt skader toll velferden, men toll som reflekterer riktig prising av utslipp kunne være et unntak. Men dette er en politisk utopi. Proteksjonisme eksisterer fordi den beskytter sterke produsentinteresser, og disse har ikke tenkt å legge århundrer med motstand mot fri handel bak seg bare fordi det gir samfunnsøkonomisk mening.

Men en moderat variant av dette kan bli aktuelt, nemlig å fjerne eksisterende tolltariffer på produkter som er tilstrekkelig grønne, som for eksempel aluminium produsert ved hjelp av fornybar energi. Man snur altså prinsippet på hodet - istedenfor en ny toll på klimafiendtlig produksjon, fjernes en eksisterende toll på klimavennlig produksjon.

Et annet tiltak som kunne gjøre klimatoll mer spiselig ville være at USA samtidig la til side sin handelskrig mot Kina, som først og fremst rammer amerikanske forbrukere. Men president Biden ser isteden ut til å gå i fotsporene til Trump på dette området.