Fredsforhandlinger: – Våpnene må ikke smis om for å få til fred

- At sverd må bli støpt om til plogjern før en krig kan ta slutt, er en vanlig ide om hvordan fred må bygges. Men vi fant ut at situasjonen er mye mer komplisert enn det, sa seniorforsker Nicholas Marsh under et PRIO-webinar i går ettermiddag.

Seminaret var del av Fredsforskningsinstituttets lansering av rapporten «Negotiating Disarmament», som er ført i pennen av Marsh og seniorforsker Julia Palik.

Forskerteamet har undersøkt hvordan nedrustning ble forhandlet fram i fem forskjellige fredsprosesser i Colombia, Nepal, Filippinene, Sør-Sudan og Sri Lanka. Forskerteamet samlet inn data fra primær- og sekundærkilder og intervjuet fredsforhandlere og andre med god kjennskap til disse fredsprosessene.

- Ved fredsforhandlinger krever man ofte at nedrustning eller avvæpning må skje før man kan sette i gang med forhandlinger. Men det kan forlenge fredsprosessen, sier Nicholas Marsh på telefon til Bistandsaktuelt.

- Det er ikke en mislykket prosess om ikke våpnene blir levert inn. Man må se på det som målet for fredsprosessen. Det er slående at mange lands myndigheter i liten grad brydde seg lite om opposisjonsgruppene beholdt noen av sine våpen. På Filippinene for eksempel beholdt geriljaen mye av våpnene, forteller Marsh.

Forskerne fant ut at myndighetene mange ganger heller ikke prioriterte å forhindre at motstanderen fikk tak i mer våpen under fredsprosessen. Noen ganger besto «elitebyttehandelen» i at regjeringene aksepterte at opposisjonsgruppa kunne ha våpen, så lenge de ikke ble rettet mot dem.

En teknisk og en symbolsk side

- Det er en teknisk side ved avvæpning. Våpen blir ødelagt, samlet inn og ammunisjonslagre blir sikret. Men det er også en symbolsk betydning som kom særlig til uttrykk i Colombia, der våpen ble støpt om til tre freds-monumenter, sier PRIO-forskeren.

- Ødeleggelse og innsamling av våpen er det sterkeste symbolet på nedrustning. Men det er vanskelig å håndtere den tekniske siden av dette og det symbolske aspektet.

Han forteller at både regjeringer og opposisjonsgrupper ønsker å unngå at det ble oppfattet at de var beseiret. Derfor kunne det symbolske aspektet ta like mye tid i forhandlingene, som tekniske aspekter - for eksempel hvordan avtalen skulle verifiseres.

For geriljagrupper kan det se ut som om de overgir seg hvis de gir fra seg våpnene. I Colombia ble det aksepetert hvis de ble gjort om til kunst. I Nord-Irland ble det akseptert hvis våpnene ble ødelagt av den væpnede gruppa selv.

Språk er også symbolsk viktig. Mange aktører nekter å bruke begrepet «avvæpning». I Colombia ville FARC-geriljaen bruke begrepet «dejacion de armas» - «å legge ned våpnene». På Filippinene ønsket geriljaen at man brukte begrepene «normalisering» eller «avvikling».

Han peker på at det betyr mye for folk at det ikke lenger avfyres skudd og at det er færre bevæpnede folk på gatehjørnene. Det kan gi folk en følelse av at ting har endret seg.

For at fredsavtaler skal bli varige er det viktig å få et bredt rammeverk på plass, som omhandler spørsmål som juridiske rettigheter, politi i autonome regioner, omdisponering av hæren og sosial og økonomisk utvikling.

Velger eksterne meglere

- Hvorfor velger parter i konflikt ofte eksterne aktører som har vært til stede i landet lenge, som forhandlere eller tilretteleggere i fredsprosesser?

- Nedrustningsforhandlinger er et sensitivt tema både for myndigheter og for væpnede grupper. De ønsker en partner de kan stole på, sier seniorforskeren.

- Det er lettere å stole på en partner som har vært i landet lenge. Da er det mindre grunn til å bekymre seg over at de har en agenda som de stridende partene ikke ønsker. Og det er ofte slik at det på begge sider er en mangel på tillit til eksterne aktører.

Marsh sier at måter å få til avvæpning på enten ikke er nevnt, eller er sparsommelig behandlet i internasjonale veiledere for fredsforhandlinger. Marsh forteller at eksterne parter begge har tillit til ofte blir brukt til å garantere for å verifisere innleveringen av våpnene. I Colombia var det et observatør-korps fra FN som gjorde dette.

- Rapporten viser at partene ofte ikke ville ha FN som en del av fredsprosessen?

- Ja. Om FN gikk inn med fredsbevarende styrker, ble geriljagruppene bekymret over at de ville blitt oppfattet som slått, og myndighetene mente de ville bli oppfattet som en mislykket stat uten suverenitet over eget territorium.

I Colombia valgte man derfor et ubevæpnet observatørkorps fra FN, mens man i Nepal og på Filippinene fikk hjelp av en ad hoc-koalisjon av vennligsinnede stater og organisasjoner.

I sakene vi så på kunne de eksterne partene ha en aktiv og positiv rolle som tilretteleggere slik at andre grupper ble tatt hensyn til­. Grupper som var berørt av konfliktene, men ekskludert fra fredsprosessen, sier Nicholas Marsh. Han nevner kvinner, urfolk og religiøse grupper.

I rapporten heter det at svært mange kvinner blir drept eller skadet i disse konfliktene. Likevel ble kvinnene i stor grad holdt utenfor fredsprosessene. Det skyldes blant annet at militære styrker i stor grad består av menn.

På webinaret sa seniorforsker Julia Palik, ved PRIO, at fredsforhandlinger fremdeles for det meste er dominert av menn. Forskeren kaller det «en forhandling mellom eliter».

- Mange berørte parter er ekskludert fra samtaler. Ofte kan det være andre væpnede grupper, som i Colombia, på Filippinene og i Sør-Sudan. Og ofte gjaldt det også andre grupper som var rammet av våpenbruken - særlig kvinner eller sivilsamfunnsorganisasjoner.

Kvinnenes fred i Colombia

I den nye boka «Kvinnenes fred i Colombia» skriver sosiologen Britt Schumann om dette. Da fredssamtalene mellom de colombianske myndighetene og FARC-geriljaen ble lansert i Hurdal i 2012, var det lite som tydet på at kvinner ville ha noen rolle i forhandlingene. «Den eneste kvinnen som var til stede på pressekonferansen var lederen for UDs freds- og forsoningsseksjon, Tone Allers. Hun satt i midten mellom fem gravalvorlige geriljaledere og fem representanter for Colombias regjering». Schumann skriver hvordan Allers ville at ofrene skulle få en sentral plass og at kvinners stemmer også skulle bli hørt.

Eksterne parter var også med da en fredsavtale mellom the Sudanese National Congress Party (NCP) og the Sudan People‘s Liberation Movement/Army (SPLM/A) ble underskrevet i Nairobi 9. Januar 2005. I disse forhandlingene ble andre grupper i Sør-Sudan holdt utenfor. De to partene brukte sin posisjon og ble favorisert. Avtalen inneholdt våpenhvile, maktdeling, partenes tilgang til oljeressurser og autonomi for sør i en overgangsperiode. Etter en seks års overgangsperiode skulle Sør-Sudan få rett til å løsrive seg. Fredsavtalen inneholdt avvæpning av grupper som ikke hadde deltatt i forhandlingene og var en måte SPLMA/A fikk kontroll over andre på. De sudanske partene var bare interessert i hjelp utenfra, hvis det også innebar ekstern finansiell støtte, heter det i PRIO-rapporten.

- Konflikten i Sør-Sudan viser tydelig hvor problematisk det er når utenforstående parter har sine egne meninger om hvordan forhandlingene skal foregå. De kom opp med sin egen terminologi - i et språk ofte brukt av FN. Den sudanske regjeringen og SPLM/A ble gitt en tekst de i liten grad hadde påvirket selv, forteller Nicholas Marsh.

I rapporten heter det at avtalen man ble enige om «brukte et standard språk, som var enklere og vagere og dermed manglet detaljer om det man hadde blitt enige om.»

Språket er viktig

Nicholas Marsh understreker at språket må være meningsfullt for begge parter. Han sier denne formen for ekstern innblanding fungerer dårlig. Noe den gjorde i dette tilfellet også.

Han sier at det vanlige i fredsprosesser har vært at den væpnede gruppa er blitt avvæpnet, og at regjeringen har gjennomført sikkerhetsreformer, som mindre politi eller militære i gatene. Dette skjedde ikke i konflikten om Sør-Sudan.

- Mange steder har myndighetene latt paramilitære grupper gjøre sitt «dirty work» for å ta av dage brysomme opposisjonelle eller ikke hatt kontroll over dem?

- Ja. I Colombia og Filippinene er det også mange andre væpnede grupper som opererer. De kan ha politiske eller kriminelle motiver. Dette gjør situasjonen ekstremt komplisert.

- Hvorfor har ofte Norge en rolle i som tilrettelegger eller megler i flere internasjonale konflikter?

- Det er en kombinasjon av at Norge blir sett på som gunstig av land i den tredje verden, fordi det ikke er en kolonial makt, og dels på grunn av at Norge har en selvforståelse av seg selv som land - at man skal fremme fred i verden. Det ser vi helt tilbake til Nobels Fredspris.

Norge har vært dypt involvert i fredsforhandlinger i Colombia, Sri Lanka, Israel/Palestina, Venezuela,Sudan, Somalia og Guatemala for å nevne noen.

- Personlige nettverk er viktig

Norge har brukt toppfolk til disse jobbene. Fra 1999 til 2002 var for eksempel tidligere statssekretær i UD, Jan Egeland, FNs spesialutsending til fredsforhandlingene i Colombia og siden 2010 var det superdiplomaten, Dag Nylander, som overtok stafettpinnen.

- At det er opparbeidet personlige nettverk er viktig, og at man stoler på de individene som deltar i forhandlingene, sier Nicholas Marsh.

Han forteller at partene ofte velger eksterne aktører som har vært til stede i landet lenge, som forhandlere eller tilretteleggere i fredsprosesser.

- Nedrustningsforhandlinger er et sensitivt tema både for myndigheter og væpnede grupper. De ønsker en partner de kan stole på, sier seniorforsker Nicholas Marsh ved fredsforskningsinstituttet PRIO.

- Det er lettere å stole på en partner som har vært i landet lenge. Da er det mindre grunn til å bekymre seg over at de har en agenda som de stridende partene ikke ønsker. Og det er ofte slik at det på begge sider er en mangel på tillit til eksterne aktører.

Marsh forteller at eksterne parter begge har tillit til ofte blir brukt til å garantere for å verifisere innleveringen av våpnene. I Colombia var det et observatør-korps fra FN som gjorde dette.

Norge leder Sikkerhetsrådet

- Hvilken effekt kan det ha at Norge i januar innehar formannskapet i Sikkerhetsrådet? (Denne posisjonen går på rundgang mellom medlemmene hver måned, red.anm.)

- Det kan være positivt. Sikkerhetsrådet har en viktig rolle å spille. Ved å være et medlem har du flere muligheter for å påvirke, og du kan dytte Sikkerhetsrådet i en retning som øker sjansen for fred. I Colombia for eksempel hadde Sikkerhetsrådet en viktig rolle i nedrustningen. Her var det viktig å påvirke innholdet i Sikkerhetsrådets resolusjon.

FNs sikkerhetsråd er det FN-organet med mest makt. De kan vedta at det sendes ut fredsbevarende styrker og er nærmest det man kommer et «verdenspoliti». USA, Kina, Russland, Storbritannia og Frankrike har sittet i FNs sikkerhetsråd siden 1945 og er faste medlemmer. De kan nedlegge veto og dermed stoppe vedtak de er uenige i. De resterende 10 medlemmene velges inn etter en rullerende ordning.

- I rapporten peker dere på at Sikkerhetsrådets fem faste medlemmer også er av verdens største våpeneksportører og står for tre firedeler av den globale våpeneksporten. Dere skriver at «denne doble rollen, som forhandler og våpeneksportør, gjør det utfordrende å følge meklingsprinsipper som nøytralitet og uavhengighet».

- Dette er en liten del av rapporten, men vi følte vi måtte nevne det. Det faste medlemmene av Sikkerhetsrådet, spiller en viktig rolle i fredsprosesser, men er også tungt involvert i våpenhandel. Det er vanskelig for de stridende partene å se på en tredje part som nøytral om denne selger våpen. Men dette gjelder ikke Norge.

- Norge selger jo også våpen som for eksempel har vist seg å havne i blodige kriger som den i Jemen?

- Ja. Men dette er i mindre omfang og i en annen liga, sier Marsh.

Bistandsorganisasjoner for fred

Eksterne aktører som deltar i fredsprosesser kan være alt enkeltpersoner, som den norske ambassadøren Ture Lundh, til tidligere statsledere, som Nelson Mandela, til FN eller andre organisasjoner som Organisasjonen for Afrikansk Enhet (OAU) eller Organisasjonen for amerikanske stater (OAS).

Men det er også flere eksempler på at bistandsorganisasjoner har forhandlet i fredsprosesser, for eksempel Røde Kors i konflikten mellom Aserbajdsjan/Nagorno-Karabakh eller Henry Dunant Center for Human Dialogue i Indonesia.

- På Filippinene har den tyrkiske humanitære organisasjonen IHH tatt en aktiv rolle. En av deres representanter sitter i det tredje parts observasjonsteamet, som skal overvåke implementeringen av avtalen myndighetene har med MILF her på Filippinene. Det skriver Miriam Coronel Ferrer i en e-post til Bistandsaktuelt.

Miriam Coronel Ferrer er professor i statsvitenskap ved det statlige University of the Philippines.

- Mange utviklingsorganisasjoner som jobber i konfliktområder påtar seg ofte rollen som megler eller tilrettelegger i «spor to» av fredsforhandlingene. (Ikke-statlig og uformell kontakt mellom aktørene, red.anm.) Det er annerledes enn å bli formelt del av «spor en» i en fredsprosess. (Utført av offisielle representanter for aktørene, red.anm.).

Det skriver Miriam Coronel Ferrer, som er den første kvinnelige sjefsforhandleren i verden, som har undertegnet en endelig fredsavtale med en opprørsgruppe.