Lokalt ledet utvikling: Makt, penger og dilemmaer

Dette er et debattinnlegg. Meninger i teksten er skribentens egne.

Elisabeth Gade

Seniorrådgiver i Seksjon for sivilt samfunn, Norad

Kjetil Østnor

Seniorrådgiver i Seksjon for sivilt samfunn, Norad

– Å kalle forholdet mellom bistandsgivere og organisasjonene et «partnerskap» blir feil, sier Moses Isoba fra Uganda National NGO Forum, ettersom forholdet er basert på at givere har ressursene, makten og privilegiene.

Lokale sivilsamfunnsorganisasjoner i land i sør argumenterer gjerne for lokalt ledet utvikling fra et moralsk perspektiv. De ønsker å få definere egne behov, bli tatt på alvor og bli behandlet som likeverdige partnere i bistandsarbeidet.

Internasjonale givere har gjerne bistandsresultater som sitt hovedfokus. Argumentene er knyttet til effektivitet, effekt og bærekraft. Under pandemien ble arbeid gjennom lokale aktører på bakken en løsning der argumentene om etikk og effektivitet ble erstattet av pragmatisme, ifølge Nupi-forsker Jon Harald Sande Lies kronikk «Pandemien skapte en lokaliseringsvekkelse, men vil den vare?»

Selv om argumentasjonen er ulik, er sivilsamfunnsorganisasjoner i sør, norske og internasjonale organisasjoner og givere enige om at lokalt ledet utvikling er viktig og riktig.

Med økt fokus på lokalt ledet utvikling blant givere, utålmodighet blant sivilsamfunnsaktører i sør og økt forståelse for en endring av internasjonale organisasjoner rolle, finnes det rom for endring. Samtidig eksisterer det flere dilemmaer der givere og sivilt samfunn må fortsette å jobbe sammen for å finne løsninger.

Vi har valgt å fremheve fire slike dilemmaer. Det dreier seg ikke om et enten eller, men om å finne gode pragmatiske løsninger der man kan sikre både og.

1. Prioriteringer ovenfra eller nedenfra?

Det er legitimt at norske politikere bestemmer hvordan norske bistandsmidler skal brukes. Det er også legitimt at myndigheter, lokalbefolkning og organisasjoner i sør selv vil bestemme hvordan de best kan oppnå utvikling i sine lokalsamfunn. Men det kan være motsetninger mellom disse to legitime ståstedene.

Hvis norske myndigheter vil prioritere skolegang, men lokalbefolkningen vil fokusere på matsikkerhet (eller motsatt) – hvordan skal beslutningene tas og hvem får bestemme da?

Norske myndigheter har selvfølgelig kontakt med lokale aktører, og norske og internasjonale organisasjoner og ambassader formidler lokale behov til norske myndigheter. De bidrar også med å forklare og begrunne norske prioriteringer. I mange tilfeller vil man finne fram til felles agendaer, men samtidig er det ikke sikkert man alltid blir enige.

2. Krav og kontroll eller tillit og fleksibilitet?

Norad er bundet av regler for offentlig forvaltning. Dette kontrollregimet eksisterer for å sikre at midlene brukes best mulig for å oppnå de målene som var tiltenkt. Prinsippet om nulltoleranse for korrupsjon står sentralt her. Sett fra et forvaltningsperspektiv, er dette kontrollregimet hensiktsmessig og nødvendig. Men sett fra sivilsamfunnsperspektivet, kan reglene oppleves lite fleksible og at det krever mye ressurser å følge dem.

Sivilsamfunnet ønsker seg derfor partnerskap basert på tillit. I grensesnittet mellom forvaltningskrav og tillit møter vi dilemmaer. Samtidig er det også konturer av et handlingsrom som i større grad bør utforskes.

3. Legitimitet fra givere eller i befolkningen?

Hvis givere skal gi fra seg innflytelse over hvordan midler brukes og hvordan prioriteringer settes, hvem skal denne innflytelsen gis til?

Ikke alle lokale organisasjoner representerer nødvendigvis brede lag av befolkningen. Noen ganger er kanskje organisasjonene som har lyktes best med å få støtte, organisasjoner basert i hovedsteder, med godt utdannete ansatte som snakker og skriver giverspråket. De har gjerne tillit blant givere fordi de har kapasitet og evner å implementere og rapportere i riktig format til riktig tid.

Samtidig finnes det sosiale bevegelser, som ungdomsgrupper, kvinnegrupper og uformelle sivilsamfunnsaktører, som kanskje har større legitimitet i befolkningen. Likevel kan det være vanskelig for giverne å støtte dem fordi de ikke er formelt registrerte. Hvordan kan man sikre at underrepresenterte og marginaliserte grupper får en stemme og at hovedstadorganisasjonene ikke kun blir en ny aktør som bestemmer agendaen uten å lytte til brede lag av befolkningen?

4. Direktestøtte eller mellomledd?

Mest mulig direkte støtte fra givere er et mål for mange sivilsamfunnsaktører i sør. For givere vil det imidlertid være krevende å gi direkte støtte til et stort antall lokale organisasjoner.

I Norad vil vi fortsette å jobbe med og gjennom mellomledd slik som norske og internasjonale organisasjoner. Et naturlig fokus blir dermed hvordan norske og internasjonale organisasjoner kan gi mer makt, myndighet og ressurser til sine lokale partnere og hvordan givere kan legge til rette for og/eller kreve dette.

Kombinasjon av dilemmaene

Det er kombinasjonen av ytterpunktene i disse dilemmaene som kan være spesielt problematiske: Bistand der prioritering settes ovenfra, midler kommer med stor grad av krav og kontroll og gis via store norske og internasjonale organisasjoner til «eliteorganisasjoner» i land i sør uten folkelig støtte.

Eller bistand der giverne kun gir budsjett- og kjernestøtte direkte til lokale myndigheter og grasrotorganisasjoner i partnerland basert på tillit. Kritikken fra lokale aktører i sør er at bistanden fortsatt befinner seg ved det første ytterpunktet. De stiller spørsmål om legitimiteten og rollen til de store internasjonale organisasjonene og vil ha mer innflytelse.

Hvordan organisasjoner i sør, organisasjoner i nord og givere jobber videre og finner løsninger på dilemmaene vi har skissert, vil være viktig for bistandens legitimitet i mottakerlandene fremover.

Vi ønsker sammen med partnere å utveksle synspunkter og erfaringer, lære av og diskutere videre. Forhåpentligvis kan vi tenke nytt og finne gode modeller for lokalt ledet utvikling. Vi ser derfor fram til seminaret om lokalt ledet utvikling i sivile samfunnspartnerskap som Norad arrangerer den 14. februar.

Sunniva Kvamsdal Sveen

Jeg er debattjournalist i Bistandsaktuelt. Send meg gjerne en e-post med innlegg, svarinnlegg eller spørsmål.