Kontantbistandens «langsiktige» virkninger

Dette er et debattinnlegg. Meninger i teksten er skribentens egne.

Heath L. Henderson

Økonomiprofessor ved Drake University i USA og redaktør for tidsskriftet Journal of Human Development and Capabilities

De siste årene er det blitt stadig mer populært å bruke kontantoverføringer i bistanden, hvor penger gis direkte til mottakerne. Men det er viet liten oppmerksomhet til disse bistandsprogrammenes begrensninger når det gjelder bekjempelse av fattigdom.

Det er derfor fint å se at intervjuet jeg gjorde med Bistandsaktuelt, har startet en åpen debatt om bruken av kontantoverføringer.

Gjennomgå forskningen

Det var spennende å lese Erlend Magnussen Fleisje og Haakon Gjerløw sine svar på argumentene mine. Både Gjerløw og Fleisje omtaler forskningen som finnes på kontantoverføringenes langsiktige effekter, og argumenterer for alternative tolkninger av funnene.

Gjerløw er særlig kritisk til konklusjonen min, som er at de langsiktige effektene av ubetingede kontantoverføringer, er få.

Der bevisgrunnlaget hans er nokså lite, finnes det derimot mangfoldige studier av høy kvalitet som støtter påstandene mine.

Den mest kjente studien er kanskje den ni år lange evalueringen av Youth Opportunities Program (YOP) i Uganda, som var et eksperiment der det ble gitt én stor ubetinget utbetaling av kontanter til unge entreprenører. Der tidligere studier viste betydelige effekter på sysselsetting og inntekt, fant forskerne her praktisk talt ingen langsiktige effekter etter ni år.

Evalueringer av langsiktige effekter har også blitt gjennomført i Ecuador, Malawi og Etiopia. Hver og én av disse studiene kom til den konklusjon at kontantoverføringer simpelthen ikke har varige effekter.

Ett mulig unntak er en helt ny studie som igjen så på YOP, men nå etter tolv år, for å se på deltakernes situasjon i møte med koronakrisen. Mens forskerne fant at både deltakerne og kontrollgruppen opplevde reduserte inntekter, var kontrollgruppen hardere rammet av krisen. Denne effekten var utelukkende «driven by men» og forskerne fant få beviser for andre effekter.

Gjerløw viser til vurderingen fra GiveWell, som viser at kontanter er ganske effektivt sammenlignet med alternativene. Men GiveWell sine beregninger av lønnsomhet baserer seg imidlertid på kortsiktige studier, og har derfor liten verdi når det gjelder å si noe om de langsiktige effektene.

GiveWell fjernet dessuten kontantoverføringer fra listen sin over de beste måtene å gi bistand på fordi kontanter ikke oppfyller kostnadskriteriene deres.

Bistandens formål

En årsak til at de langsiktige effektene av kontantbistanden er så begrensede, er at de ikke fører til endringer på et overordnet nivå.

Fleisje argumenterer for at det er uansett er vanskelig å skape strukturelle endringer, så kanskje vi burde justere forventningene våre når det kommer til hva bistanden kan oppnå og heller fokusere på mer kortsiktige og lindrende løsninger.

Utviklingsbistandens mål er selvfølgelig å skape utvikling – en prosess som fører til at land går fra lav- til høyinntektsstatus og slik løser problemet med ekstrem fattigdom. Utvikling er derfor en endringsprosess hvor målet er å utrydde fattigdom helt, snarere enn å lindre midlertidig.

Det første av FNs bærekraftsmål om å «utrydde all fattigdom» gjenspeiler også denne grunntanken.

I og med at utvikling er strukturell endring, mener jeg at forsøk på å forandre utviklingsbistanden i retning av mer kortsiktige og lindrende tiltak, er uforenlig med bistandens grunnleggende formål. Det kan tyde på at Fleisje ser annerledes på utvikling, hvilket får meg til å tenke at debatten om kontantoverføringer kunne hatt godt av en annen diskusjon om bistandens faktisk oppdrag.

Å skape strukturell endring er åpenbart ikke en enkel jobb, men det er heller ikke umulig. For eksempel betraktes undertrykkende kjønnsnormer ofte som en viktig strukturell hindring for økonomisk utvikling. Men kjønnsnormer har likevel vist seg å være relativt mottakelige for ekstern påvirkning, særlig gjennom massemediene.

Interessant nok finnes det derimot overbevisende argumenter for å si at kontantoverføringer underbygger kjønnsnormer, i den betydning at kontantprogrammene faktisk svekker strukturell endring i betydelig grad.

Presisering av mitt alternative forslag

Heller enn å oppskalere bruken av kontantoverføringer, er det mitt forslag at man i større grad setter sin lit til en deltagerbasert tilnærming til utvikling. Grunntanken er å la folk selv bestemme hva slags hjelp som de har mest bruk for. Kontantoverføringer kan og bør være en av mulighetene man kan velge mellom.

Demokratiske beslutningsprosesser er helt sentrale for deltakerbasert utvikling, men krever en varsom tilnærming. Slik Fleisje også riktig påpeker, kan visse grupper bli marginalisert gjennom rådgivende prosedyrer, og dette betyr at prosedyrene i nøye grad må utvikles til å være rettferdige og inkluderende.

Dette er imidlertid ikke velkjent materie og det er overflod av forskning og erfaringer som kan vise vei.

Fleisje nevner Millennium Villages Project (MVP) som et eksempel på mislykket deltakerbasert bistand. Dette er til å bli forvirret av: MVP blir vanligvis betraktet som et ledende eksempel på en ovenfra og ned-tilnærming til bistand. Det er dessuten veldokumentert at MVPs neglisjering av lokale forhold medførte betydelige problemer, særlig så man dette i Ruhiira, Uganda.

I kontrast til dette nevner Gjerløw Generasi-programmet i Indonesia som et godt eksempel på deltakerbasert bistand, og det er en vurdering jeg er enig i. Men der Gjerløw er pessimistisk når det gjelder de langsiktige effektene av Generasi, har jeg et mer optimistisk syn: Generasi legger for dagen langsiktige effekter på viktige områder (som for eksempel spedbarnsvektkontroller og vaksineringsgrad), hvilket er mer enn vi kan si om ubetingede kontantoverføringsprogrammer. Og dette til tross for stadig mindre finansiering og rask forbedring av kontrollområder på grunn av andre former for inngripen.

Men kanskje aller viktigst, så handler bistand ikke bare om å sikre bedre resultater. Det handler om å fremme prosesser som setter folk i stand til å ta beslutninger over egne liv. Fra mitt ståsted, er det dette som er den deltakerbaserte tilnærmingens virkelige fortrinn.