Pandemien skapte en lokaliseringsvekkelse, men vil den vare?

Dette er et debattinnlegg. Meninger i teksten er skribentens egne.

Jon Harald Sande Lie

Seniorforsker ved NUPI

Koronapandemien ble en skikkelig stresstest for internasjonal bistand. Hvordan skulle bistandsaktører forvalte eksisterende prosjekter og respondere på nye problemer som oppstod som en effekt av pandemien, når bistandsaktørene satt i karantene eller ble satt på bakken og nektet internasjonal reise?

«Lokalisering», var svaret fra flere bistandsaktører. Lokaliseringsagendaen gjenoppstod, om enn midlertidig?

Koronapandemien brakte med seg en rekke nye utfordringer. Ikke bare oppstod det nye humanitære problemer og utviklingsutfordringer «ute i felt». Nedstengninger, reiserestriksjoner og portforbud hjemme og ute avslørte også mangler ved det etablerte bistandsapparatets evne til å respondere på og tilpasse seg nye omstendigheter, til å følge opp eksisterende prosjekter, og til å igangsette nye.

Gjennom intervjuer med representanter for norske sivilsamfunnsorganisasjoner om deres utfordringer og erfaringer med koronapandemien, ble Norad tidvis feiret for å ha gitt midlertidig fleksibilitet i prosjektrapportering, gjennomføring og budsjettendringer.

Hva gjaldt lærdommer for fremtidige løsninger, anså majoriteten økt lokalisering som den pragmatiske løsningen på de praktiske problemene de møtte under pandemien – slik også denne saken i Bistandsaktuelt illustrerer. Det er mer usikkert om denne fleksibiliteten og lokaliseringsinteressen overlever pandemien.

Lokaliseringsagendaen – bakgrunn og begrunnelse

Det er ingen etablert enighet blant bistandsaktører om hva lokalisering er eller betyr, men det finnes noen fellesnevnere som peker i samme retning: Mer makt og kontroll over penger, ressursbruk og politikkutforming til lokale aktører «der ute», uten bruk av mellommenn.

Lokalisering medfører således både en teknisk og en politisk dimensjon. Den tekniske består av økt desentralisering av bistand til flere og mer varierte aktører. Den politiske medfører en vridning av tradisjonelle asymmetriske bistandsrelasjoner hvor makt overføres fra noen få donorinstitusjoner i nord til flere lokale aktører i sør.

Lokaliseringsagendaen handler således om innretningen av utviklingsapparatet og, mer spesifikt, utformingen av partnerskapsrelasjoner i praksis.

I beste fall er det begrepet som er nytt med lokaliseringsagendaen.

Lignende prosesser, som søker å gi mottakere og lokale organisasjoner større innflytelse over politikkutforming og penger, har vært forsøkt tidligere. Fra spede ambisjoner på 1980-tallet om å «put the last first», via Verdensbankens PRSP-mekanisme fra årtusenskiftet med mål om å sette mottakerstaten i førersetet for å lage og gjennomføre egne fattigdomsstrategier, til OECD–DACs Pariserklæring om bistandseffektivitet i 2005.

Sistnevnte etablerte eierskap – at bistandsmottakere skal selv bestemme strategien – som ett av prinsippene for å bedre bistandens kvalitet og effektivitet.

Senere versjoner av avtalen ble underskrevet av et økende antall land og bistandsaktører, og gjorde lokalt eierskap og gjensidig partnerskap til nærmest universelle bistandsprinsipper. Lokaliseringsagendaen ble del av det humanitære apparatet i 2016, da World Humanitarian Summits Grand Bargain-avtale fremmet lokalisering i betydning av å finansiere lokale aktører, bygge lokal kapasitet og rettferdige partnerskap basert på lokale aktørers deltakelse i politikkutforming.

Tidligere lokaliseringslignende initiativer har hatt en todelt begrunnelse – etikk og effektivitet. Det etiske handler om spørsmål tilknyttet formynderskap, legitimitet og lokale aktørers mulighet til selvbestemmelse. Det var derimot først med effektivitetsperspektivet – at lokal deltagelse og lokalt eierskap skaper forpliktelser, som igjen fører til ressursmobilisering og øker bistandseffektiviteten – at lokaliseringsideen vant terreng i det internasjonale bistandsapparatet.

Lokalisering ble dermed svaret på bistandskritikernes mange spørsmål om effektivitet og legitimitet. Ingen av initiativene har derimot nådd egne målsetninger eller satt varige, strukturelle spor som ligner på ambisjonene – som kanskje nettopp er grunnen til at slike prosesser oppstår med jevne mellomrom.

Det interessante med lokaliseringsinteressen under pandemien, er at den verken hviler på moral eller effektivitet, men på pragmatisme: Når det blir vanskelig å reise, må bistandsaktørene i større grad jobbe gjennom lokale partnere og aktører for å følge opp eksisterende og etablere nye prosjekter.

En slik pragmatisk tilnærming gir nytt liv til lokaliseringsagendaen – men spørsmålet er hvorvidt interessen er varig, eller om pragmatismen nettopp er knyttet til unntaket pandemien etablerte.

Noen bestanddeler for lokalisering

For at lokaliseringsmomentet skal overleve pandemiunntaket, bør noen elementer være på plass.

Det første er konseptuelt, at bistandsaktører må dele en felles forståelse av hva «lokalisering» betyr og medfører. Dette skapes ikke gjennom en stram definisjon, men heller gjennom en kulturendring.

For det andre, det er behov for mer fleksibilitet. Strenge juridiske, finansielle og administrative rammer og systemer hindrer desentralisering, siden bistandsaktører da flokker seg rundt de samme partnerne som de allerede stoler på og som kjenner disse systemene.

For det tredje, så bør lokalisering involvere en kritisk diskusjon om agendasetting. Makt i bistandsrelasjoner handler ikke kun om penger, og bør i større grad forstås i sammenheng med politikkutforming: Hvem utvikler policy, hvem inviteres til å bidra, hvem setter dagsorden og hva utelates?

Det fjerde er at lokalisering bør involvere kapasitetsbygging av bistandsdonorer for å sikre kapasitet til å forholde seg til flere og mer varierte lokale partnere. Sist, så må lokaliseringsagendaen ikke være i konflikt, men heller balanseres med aktørenes egne standarder, mandater og prioriteringer.

Flere av disse elementene understøttes i et åpent brev, signert av mer enn 200 organisasjoner fra det globale Sør, hvor de under hashtaggen #shiftthepower ber om at internasjonale organisasjoner «jobber med dem og ikke mot dem» når de skal lokalisere.

Mens de i prinsippet støtter lokaliseringsagendaen, så argumenterer de også at slike initiativ pleier å forsterke eksisterende strukturer og maktdynamikker, og dermed begrenses handlingsrommet for det lokale sivilsamfunnet.

Fordeler med ulemper?

Det virker logisk å lokalisere bistanden – det har fordeler og ulemper, og ulempene er direkte tilknyttet fordelene.

En fordel er at mer penger vil gå direkte til lokale aktører og målgrupper, uten mellommenn. Ulempen med desentralisert finansiering, er at det kan skape mer korrupsjon, lokale og institusjonelle maktkamper og forstyrre lokale økonomier.

En annen fordel ligger i at lokalisering vil bemyndige lokale systemer og strukturer. Dilemmaet med dette er at det kan undergrave bistandsaktørenes egne tilsynsmekanismer og kontrollsystemer. En tredje fordel er at det vil fremme nedenfra-og-opp perspektiver, lokal deltagelse og eierskap. Utfordringen med å snu policyprosessen opp-ned er at det kan undergrave finansieringskildenes egne interesser, mandat og legitimitet.

Lokaliseringens fjerde fordel er diversifisering av aktørbildet på donor og mottakersiden. Dette kan gjøre utviklingsprosesser i sør mindre avhengig av vestlige bistandsmidler, og at flere kan inngå partnerskap med lokale aktører under påskudd av å drive bistand – med den utfordringen at bistandens styringsprinsipper, ansvarlighetsregime og «do no harm»-norm kan forvitre når nye aktører med egne interesser, prioriteringer og verdier skal operere i utviklingens navn med de konsekvenser det kan ha for bistandens mottakere og målgrupper.

Sunniva Kvamsdal Sveen

Jeg er debattjournalist i Bistandsaktuelt. Send meg gjerne en e-post med innlegg, svarinnlegg eller spørsmål.