– Skattebetalerne betaler åpenbart for mye for administrasjon av norsk bistand

Norske regjeringer har de to siste tiårene ivret for å kanalisere mer og mer norsk bistand via FN, globale fond og utviklingsbanker.

Andelen bistand fra Norge som går direkte til fattige land, har falt jevnt og trutt, og i 2021 gikk nesten seksti kroner av hver hundrelapp Norge ga i bistand via multilaterale partnere.

Særlig bruken av globale fond har økt.

Et viktig argument for vridningen mot de multilaterale har vært at dette skulle gi mer effektiv pengebruk og mindre arbeid for det hjemlige bistandsbyråkratiet.

Men effekten er foreløpig vanskelig å få øye på – i hvert fall i Utenriksdepartementets regnskapstall for den norske bistanden. Administrasjonskostnadene har ligget stabilt på fem-seks prosent de siste ti årene, viser tall Bistandsaktuelt har fått fra Norads statistikkontor.

Andelen brukt til administrasjon av utviklingssamarbeidet i 2021 – 5,5 prosent – tilsvarer samme nivå som i 2014.

I 2021 kostet administrasjonen av norsk bistand cirka 2,3 milliarder kroner, hvorav UD brukte 1,8 milliarder kroner, ifølge UD, men administrasjonen som skjer hos eksterne partnere framgår ikke av disse tallene.

Betaler to ganger

Tidligere Norad-direktør Jon Lomøy mener kostnadene burde ha gått ned her hjemme. Han viser til at administrasjonsandelen på fem-seks prosent ble etablert i en tid hvor Norge ga en veldig stor andel av bistanden direkte til fattige land, noe som krevde mye administrasjon. Slik er det ikke lenger.

– Nå gir vi vi jo over 95 prosent via andre. Vi betaler Verdensbanken, FN og ikke-statlige organisasjoner for å administrere for oss. Likevel har ikke administrasjonskostnadene gått ned i Norge. For meg er det åpenbart at norske skattebetalere betaler for mye for administrasjonen av norsk bistand, sier Lomøy.

Ifølge bistandsveteranen, som blant annet har bakgrunn som faglig leder for OECDs utviklingsarbeid, bruker Verdensbanken, FN og andre som regel fem til sju prosent av støtten fra Norge på administrasjon. I tillegg kommer altså administrasjonskostnadene på fem-seks prosent her hjemme.

Lomøy mener at norske skattebetalere på denne måten betaler for administrasjon to ganger.

– Det betyr i praksis at en stor andel av norsk bistand har en administrasjonskostnad på godt over ti prosent. Det er veldig høyt og åpenbart for mye. Hvis jeg jobbet i Finansdepartementet, ville jeg spurt UD: Dere gir nesten alle bistandspengene direkte nå – hvorfor har vi ikke fått en forventet reduksjon av administrasjonskostnadene på norsk side?

Skjulte kostnader

Per Øyvind Bastøe har blant annet vært sjef for Norads evalueringsavdeling, jobbet i Verdensbanken og Asiabanken og sittet i styret i Den interamerikanske utviklingsbanken. Han er nå evalueringsrådgiver for OECD og Europarådet.

Han er enig med Lomøy om at det er vanskelig å få oversikt over de totale kostnadene ved å kanalisere bistand via store, internasjonale organisasjoner.

– Man registrerer administrasjonskostnadene i første ledd, så går det til andre ledd og videre derifra til andre partnere før det går videre til lokalplanet. I alle ledd er det administrative kostnader, sier Bastøe.

Han understreker samtidig at effektivitet i bistand bør måles på andre måter enn gjennom bare å se på penger, for eksempel gjennom kvaliteten på det som leveres. Utviklingsarbeid krever ofte inngående ekspertise og kontekstforståelse, som Norge ikke nødvendigvis har. Da kan det være mest hensiktsmessig å kanalisere det gjennom andre som nettopp har det.

Bastøe legger til at forutsetningen for å lykkes er at det i den norske bistandsforvaltningen er god kunnskap om disse samarbeidspartnerne, noe som dessverre ikke alltid er tilfelle.

Les også: UD-statssekretær lover å luke ut uhensiktsmessige globale fond

UD får bistand

I et intervju med Bistandsaktuelt i desember i fjor påpekte Lomøy at han mener bistandsbudsjettet «subsidierer» vanlig norsk utenrikstjeneste. Han begrunner det med at mange stillinger i UD, som ikke handler om bistand, betales over bistandsbudsjettet.

Han anslo at denne «bistandssubsidieringen» av utenrikstjenestens arbeid for norske interesser har økt med årene og nå dreier seg om 300-500 millioner kroner årlig.

Den tidligere Norad-sjefen mener dette er hovedforklaringen på at administrasjonsandelen i norsk bistand ikke har gått ned selv om den formen for bistand som nå dominerer – via store internasjonale organisasjoner – krever mindre administrasjon fra norsk side enn mye av den «gamle» bistanden.

– UD har fått stadig flere oppgaver, mens oppgavene knyttet til bistanden er blitt færre etter hvert som bistanden har endret seg. Siden 2003 er det UD som har hatt ansvaret for pengene som går til å forvalte bistanden. Jeg tror en forklaring er at den potten har vært god å ha og har gitt UD fleksibilitet når oppgavene og kostnadene knyttet til utenrikstjenesten har økt.

Lomøy ønsker seg nå debatt om at bistandspenger finansierer det han mener er regulær norsk utenrikstjeneste.

– Det er ikke riktig, verken overfor norsk offentlighet eller utviklingslandene, at bistand brukes på denne måten. Dette er ikke lett å endre på og det kan kun skje gjennom at det blir en offentlig debatt om dette, sier han.

Les også: – Hårreisende skjevfordeling, mener tidligere Norad-sjef

Rapport: «Negativ utvikling»

Konsulentselskapet Deloitte og Fridtjof Nansens Institutt leverte i fjor en områdegjennomgang av utenrikstjenesten på oppdrag fra Finansdepartementet og Utenriksdepartementet.

I gjennomgangen har konsulentene blant annet sett nærmere på administrasjonskostnadene knyttet til norsk bistand. De har fått tall fra Direktoratet for forvaltning og økonomistyring som viser en ganske klar økning i det konsulentteamet kaller forvaltningsandelen i norsk bistand, altså andelen av den totale bistanden som norske myndigheter bruker på å forvalte bistanden.

Denne andelen har «økt betydelig fra 2005 til 2019», heter det i rapporten.

Konsulentene tar høyde for at det trolig er flere forklaringer til dette, men konkluderer med at:

«Tallene tegner likevel et bilde av en negativ utvikling som er motsatt av det som er ønsket og villet. Ut fra de store, overordnede tallene som her er presentert trekker dette i retning av at norsk bistandsforvaltning ikke har lyktes godt nok med å effektivisere forvaltningen. Med en ønsket utvikling mot mer bistand gjennom samarbeidsorganisasjoner og globale fond de siste årene vil det være nødvendig i det videre arbeidet i områdegjennomgangen å se nærmere på effektiviteten rundt bistandsforvaltningen», skriver Deloitte og Fridtjof Nansens Institutt.

Les også: Foreslår millionkutt: – Kan svekke langsiktig bistand og Norges omdømme

UD: – Mer komplisert

Bistandsaktuelt har bedt om en kommentar fra politisk ledelse i UD til denne saken, men fått følgende skriftlige svar på våre spørsmål på e-post fra kommunikasjonssjef Tuva Raanes.

– Tidligere Norad-direktør Jon Lomøy mener administrasjonskostnadene i bistanden burde være lavere enn de er siden vi gir mye mer av bistanden via internasjonale organisasjoner nå enn før. Områdegjennomgangen av Utenrikstjenesten peker også på økte administrasjonskostnader og manglende effektivisering. Har de et poeng?

– Andelene som går til forvaltning av utviklingssamarbeidet, har ligget mellom 5 og 6,1 prosent de ti siste årene (inkluderer UD, Norad og Norec). I 2022 var den på 6 prosent. Den siste fagfellevurderingen av Norge gjort av OECD i 2018, hadde ingen kommentarer til dette nivået, men det ble sagt i møter at dette var omtrent på gjennomsnittet i OECD.

– Ulike regjeringer har understreket at et viktig argument for mer multilateral bistand er at «det er en mer effektiv måte å forvalte midlene på». Dreiningen mot multi-bistand betyr at stadig mer norsk bistand går via store partnere som mottar betydelige summer for å dekke administrative kostnader. Hvorfor har da kostnadene i Norge ikke gått ned?

– Det blir feil å måle effektivitet bare i administrative kostnader. Å jobbe gjennom multilaterale organisasjoner innebærer mye mindre transaksjonskostnader fordi det betyr at mange land samarbeider, uten at hvert land må bygge opp eget apparat og egen kompetanse, og det gjør det lettere for mottaker enn om de skulle forholdt seg til mange enkeltgivere med egne systemer, rapporteringskrav etc. Multilaterale organisasjoner er ikke bare kanaler for bistand, de er bærere av globale normer og verdier, de har et mye større uteapparat enn oss og de sitter ikke minst med en stor kunnskapsbase. Mye av dagens bistand er kompetanse og faglig rådgivning, ikke ting, og da trengs det mennesker med denne kompetansen, skriver Raanes.

Les også:

Nordisk mester i «øremerking» av FN-bistand